Government lawyers

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第278页（4764字）

政府律师在制定公共政策方面起着中心作用，常常是至关重要的角色。他们起草规章(regulations)和法律，为制定政策者提供顾问意见，并在法庭上代表政府。无论在能否分拆微软公司(Microsoft Corporation)的问题、联邦政府管制烟草产品问题，还是在种族优先的合宪性及学校担保问题上，政府律师都为辩论设定了条条框框。

在各层次上的参与 在美国，联邦政府雇用的律师超过4万人(大约11000名律师在司法部工作)。州和地方各级政府则雇用了数倍于这个数字的律师。此外，就行政部门的范围和规模来说，几乎每一个美国律师都与政府律师打交道。

政府律师起着独一无二而且有巨大影响力的作用，其部分原因在于三权分立及联邦与州权力的分立。尤其随着律师作为政府每个部门的顾问和吹鼓手，这种政治权力的分化已经导致法律部门比比皆是。而且，律师参与政府部门的法规制定及执行的每一步，行政部门的管理很大程度上留给政府律师去做了。相应地，美国的政治文化变得非常法律化。例如，联邦法院经常会被要求基于宪法和／或成文法而推翻某项政府决定。事实上，美国政府(由司法部的律师所代理)作为当事人在联邦地区法院受理的案件中占大约40%。

司法部长 尽管当今政府律师拥有极大权力，宪法的起草者却认为政府律师应扮演一个比较谦逊的角色。最令人惊讶的是，司法部长(现在管辖着在59个独立办公部门的128000名雇员)在建国初期几乎没有什么实权。正由于几乎无事可做，直到1857年司法部长还只是兼职。事实上，国会直到1870年才成立司法部。

办公机构的历史 在内战前，国会不太愿意成立一个内阁层次的司法部，这很大程度上是因为法律工作很少。但国会的这种举棋不定也是立法者希望控制行政部门决策的副产品。与司法部(其等级分明、中央集权的结构有利于白宫控制法律和政策的制定)不同，各行政部门自行负责其律师工作的体系使得国会权力更大了。特别是，当国会控制行政部门的支出及其立法任务时，行政部门的头头们更愿俯首帖耳于国会，而不像司法部长那样难对付(特别是因为大多数司法部长是委任他们的总统的心腹)。事实上，在富兰克林·D．罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)1933年重组司法部并授予其特权主管绝大多数政府诉讼以前，国会始终允许各政府部门自行制定法律政策及应付诉讼。

罗斯福在现代社会推行新政过程中，随之也将政府律师在行政管理中的作用从无足轻重变为举足轻重。新政前期，联邦雇用了900名律师，其中115人在司法部工作。到1968年，司法部的雇员增加至32000人(1905年仅250人)。然而，罗斯福加强司法部对立法控制的努力只取得了部分成功。尽管国会支持司法部控制大多数政府诉讼，国会也还是让各行政部门来负责起草规章、启动行政执行案和掌管其他与律师业务相关的咨询功能。

司法部长的职责 司法部主管与政府有关的诉讼，这使得只对总统负责的司法部长位于其他政府部门诉讼者之上。白宫和司法部同意司法部长的这一作用是因为它可使政府在法院上可以有一致的发言，而发言的就是总统或其内阁的代表——司法部长。然而司法部长控制局面的现实与这个等级分明的体制相互脱离。独立诉讼的立法授权使得参议院的法律顾问室多为独立机构和一些行政部门，可以在法庭上代理自己。有35个行政部门拥有相当大的诉讼权力，其中包括劳工部、证券交易委员会、联邦通信委员会、国家劳工关系理事会和联邦贸易委员会。

通过依法授予这些诉讼权力，国会保住了它的特权不受司法部集权的影响。然而这样做，也导致了不少政府内部的争议在联邦法院被公开化。例如，联邦选举委员会、联邦贸易委员会、联邦通信委员会和邮政总局全部与美国政府(由司法部律师代理)打过官司(locked horns)。代表国会的律师也在联邦立法的合宪性和行政部门官员阻挠将文件透露给国会各委员会等方面与司法部的律师进行争讼。最终，州检察总长和代表县和城市的政府官员的律师发起了对联邦立法和管制提出挑战的诉讼。事实上，美国最高法院每年有50件案子是州检察总长呈送的(提交的单独诉讼文书有500件之多)。

司法部长的权力限制 这么多的机构在法院自行代表各自利益，使得司法部长对诉讼的控制有时显得有名无实。加之总统不能命令国会、单独行政部门的领导或州及地方官员在立法方面听命于他的领导，所以司法部或白宫面对政府律师在法庭上的言论一致方面几乎无能为力。换言之，联邦政府(由司法部律师代表)只不过是在法庭上被代理的诸多政府机构之一。

因权力在各行政分支部门内部和司法部内部的分割，司法部长在协调政策制定方面的权力受到进一步限制。从批判的角度看，司法部是一个由分散机构组成的庞大官僚组织。司法部下设6个中央局：反垄断局、民事局、民权局、刑事局、环保局和税务局。有时，这些局彼此会有不同意见。例如，在保护雇用不受歧视的定义方面，民事局的观点是倾向于被告的(因为它为告诉政府的官司而辩解)，而民权局的观点则倾向于原告(因为它发起向商业机构及州和市政当局侵犯民权法的诉讼)。更有意义的是，司法部内的一些办公室素有独立的倾向。司法部长和白宫都管不了司法部副部长(solicitor general，他在最高法院代表美国政府)。联邦检察官(遍及美国94个联邦司法管辖区)也有极大的独立性，尤其是在与刑事有关的事务上。的确，国会对分散执行联邦刑法的支持导致了司法部在1993年收回要求由环保局的领导，而不是当地检察官，来批准环境案件的检控。

司法部长的控制权在另一些方面也受到限制。司法部律师在法庭上为各行政部门律师起草的规章辩解。结果，各部门的律师充当了议事日程的制定者，而司法部的律师则因此受到禁锢。另外，各部门的律师还会把执法问题移交给司法部去处理。尽管司法部并不需要跟踪全部移交来的执法问题，但国会的监督者们有时会对司法部施压(通过拨款和监管听证)要求其执行。

司法部长行使的权力 尽管有各种因素阻碍司法部长对诉讼的控制，但司法部长仍在联邦立法政策的制定方面发挥极大的作用。基于诉讼是总统执法权力的组成部分的观点——尽管国会要经常修修改改——通常在法庭上代表联邦利益的是司法部的律师。权力分立(separation of powers)也同样通过制定程序性的提案和规则解释了政府部门的律师对其行政部门领导们的咨询权。尤其是，行政部门律师承担着准立法的任务，具体填补了从国会向行政部门领导在立法授权方面的真空。

州检察总长 庭内律师和庭外律师的划分在州及地方层次上不像联邦一级那样明显。州检察总长，除了在法庭上代理州政府，还经常为州政府提供法律顾问。而且，当地的检察官(大多数是选举产生的)负责几乎所有的刑事检控。这种联邦和州政府体制上的差别原因之一是几乎所有的州检察总长都是选举产生的，因此独立于州长。这样，当州检察总长负责准立法的工作时，例如起草法律及规章，对政府官员提供法律意见等，州长或行政机构的权力并未增大。

然而，像他们的联邦同行一样，州检察总长也领导着日益庞大的官僚队伍。从1970年到1990年，州检察院人数成几何比例扩张——其速度在每一州都普遍超过了政府的增长速度。例如，加利福尼亚州目前的州检察院雇用了1000多名律师。随着国会把联邦规则提案的主要执行职责授权给各州，各州检察总长在界定联邦规则的含义及州法方面扮演了越来越重要的角色。

州和联邦之间的监督与制衡 联邦政府各部门之间以及联邦政府与州政府之间的分权是以这样的理念为前提的，即独立的政治演员将互相监督。政府律师在工作上的各行其是也反映了同一理念。例如，在执行联邦法时(或者，反之，挑战联邦命令的合法性时)，州官员不会听命于华盛顿，而是代表其委托人的最高利益。相反，大多数州检察总长将按其自己对公共利益的理解行事。同样，国会和独立行政长官的律师们也不会试图按那些总统或司法部长的意思来衡量他们自己对法律的解释。

更加奇怪的是，即使在同一政府分支机构工作的律师，他们的意见也时常相左。例如，政府律师的委托人有时是其部门长官，其内部上司或制定法律的国会，有时是任命其部门长官的总统。国会的律师也常常会在代理谁方面存在困难。究竟是国会，还是其工作的委员会或雇用他们的委员会的成员?毋庸讳言，这种情况在州及地方层次上也会常常发生。例如，在为州立法者提供律师服务时，州检察院的律师究竟是代表州立法机构，还是检察总长呢?

但有一件事是肯定的，政府律师在现代政府的方针政策出台方面起着举足轻重的作用。无论是起草法律和法规，代表政府诉讼，还是为决策者出谋划策，政府律师都参与了政策制定的方方面面。五花八门的法律顾问代表着各种政府利益，因此政府律师不可避免地很少把他的当事人看做“美利坚合众国”(或在前面的例子中所说的加利福尼亚州政府)。这种五花八门，并非一种关注的原因，而是权力怎样分立和联邦制度怎样在不同政府部门间分配权力的简单反映。

【参见“Lawyers(律师)”、“Legal Practice，Forms of(律师实践形式)”】

Donald Horowitz, The Jurocracy, 1977. Geoffrey P.Miller,"Government Lawyers' Ethics in a System of Checks and Balances," University of Chicago Law Review(1987):293.Nancy Baker,Conflicting Loyalties:Law and Politics in the Attorney General's office,1992.Cornell Clayton,The Politics of Justice:The Attorney General and the Making of Legal Policy,1992."Symposium:Executive Branch Interpretation of Law," Cardozo Law Review(1993).Cornell Clayton,ed.,Government Lawyers;The Federal Legal Bureaucracy and Presidential Politics,1995.Neal Devins,ed.,Government Lawyering,Law and Contemporary Problems 61,nos.1,2(1998).

——Neal Devins