政策性金融

出处：按学科分类—经济 中国金融出版社《中华金融辞库》第500页（16105字）

政策性金融这一融资活动已有一百多年的历史，然而人们对于政策性金融理论与实践的研究迄今还相当有限。为此有必要对政策性金融这一主题作一个比较全面的论述。

一、政策性金融的概念及基本理论

(一)政策性金融的概念

政策性金融有多种称谓，如国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、财政投融资。这种多称谓、不确定性和不规范性表明，各国对这一领域尚缺乏系统的全面的研究。政策性金融是一种特殊的资金融通行为。它是在一国政府的支持和鼓励下，以国家信用为基础，严格按照国家规定的范围和对象，以优惠的存贷利率或条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款，投资，担保，贴现，信用保险，存款保险，利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。政策性金融是金融的一部分，它具有如下三个特性以及这三者的统一，即：①政策性。政策性金融服从和服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标或意图。②优惠性。政策性金融以比商业性金融更加优惠的利息率、期限、担保等条件提供贷款或保证提供贷款。③融资性、有偿性。是一种在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动。

(二)政策性金融产生、发展的理论必然性

1．资源配置的目标与方式是经济金融学的永恒主题。社会资源的配置应遵循或实现以下两大目标，即经济有效性和社会合理性。经济有效性是指资源配置最终应取得一定的经济收益，即以较少的投入获得较大的产出；社会合理性，是指资源配置要有利于经济的发展，有利于协调各种利益关系，有利于维护社会公平、机会均等和安全稳定。上述两大目标是理想化的目标。这两大目标常常是相互矛盾的，即实现经济有效性往往与社会合理性不相一致，经济有效性的资源配置往往会使社会公平和机会均等遭到破坏，使各种利益关系发生逆变，进而威胁社会的安全与稳定；但二者有时也是一致的，这是因为任何实现社会合理性的资源配置很难完全脱离资源配置的有效性。因此，协调上述两大目标的关系，使经济活动和各种形式的资源配置既能满足经济有效性目标，又会尽可能实现社会合理性目标，就成为资源配置主体的基本任务。

2．资源配置微观与宏观经济主体的目标侧重点不完全一致。资源配置是由经济主体进行的，任何国家都同时存在着两个层次的经济主体，即微观层次的经济主体(众多的企业、厂商或个人)；宏观层次的经济主体(政府或政策机构)。各个微观经济主体的社会地位是平等的，它们依据市场原则进行公平交换、公平竞争、自由决策与自由选择，以实现自身利益最大化为目标来配置资源。这种资源配置方式的取向是高盈利率，从而形成资源配置的经济有效性。例如，在市场机制自发调节下，资金从低利项目向高利项目流动，从农业向商业流动，从贫困地区向富裕地区流动，应该说这种流动有助于稀缺资源的有效利用，从微观、从效益或效果来看，具有相当程度的合理性。但从社会合理性的角度来考察，它可能破坏了机会均等，忽视了资金流出项目或地区的资金需求，雪上加霜，扶强弃弱，制造不公平，进而导致社会结构的失衡或危机，从总体和长远看，也无助于资金流入项目或地区的发展，不具有社会合理性。于是，政府依据非商业性原则，在主要运用经济手段的同时辅之以必要的行政手段，对社会资源配置进行干预，以达到和实现符合社会合理性的目标。由此可见，在市场经济条件下，微观层次的经济主体企业或个人关注的侧重点在经济有效性，而宏观层次的经济主体政府或政府机构的关注侧重点则在社会合理性。

资源配置两大目标关注侧重点的不同，反映了市场机制的某些缺陷或不足。①在市场经济条件下，微观经济主体的资源配置是第一位的，是基础性、主导性的；宏观经济主体的资源配置是第二位的，是辅助性的。这种资源配置基础性与辅助性的地位差异，加剧了实现资源配置两大目标的难度与矛盾。②市场机制并非万能，它的选择有时不完全可靠、不完全合理、不完全有效。市场机制往往选择那些投资风险相对较小、投资期相对较短而又有较高微观经济效益的项目；而对投资额巨大、周期较长、社会效益虽好但风险较大的项目，则不予选择或滞后选择，导致一国产业结构及地区间、部门间、行业间生产发展的巨大不平衡与分配的巨大不合理，造成社会与经济发展中的波动、矛盾和资源的重大浪费。由此可见，单纯依靠市场机制，不能完全实现社会资源的合理有效配置和社会的协调稳定发展；政府的某种形式的干预便成为一种必然的选择。

3．三种实现资源有效配置的选择。古典经济学认为市场机制、竞争机制是唯一能将社会有限资源实现合理有效配置的方法，以为只要通过市场机制这一“万能的”“看不见的手”的自发调节就可实现资源的合理配置，从而排斥任何形式的干预或调控。与此相反，传统的社会主义计划经济，极大地抑制市场机制，企图依靠国家机关这一“万能的”“看得见的手”的指令性计划来实现资源的有效合理配置。实践表明，这一目的远远没有达到，反而造成一系列严重的经济与社会问题。介于此二者之间的，就是承认市场机制，并利用市场调节，在认为它“很能”的同时，也看到它并非“万能”，并进而承认它的“缺陷”和“不足”，将上述二者适当地结合，实现资源的合理有效配置。

4．两者并用，政策性金融应运而生。以市场调节(看不见的手)与政府某种形式的干预(看得见的手)相结合，来实现社会资源的有效合理配置。“两手”并用，是当代几乎一切国家现实的理智的选择。政策性金融是诸多“两手并用选择”中的最佳选择。

从不同层次和不同角度对商业性金融和政策性金融进行的比较研究表明，这二者在性质、职能、目标、运行机制、资金来源与资金运用等方面各有自己的特色，具有很大的差异。政策性金融具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性机制，是二者的有机结合，而不是简单的加总。无偿拨付的财政性表现为政策性金融的非盈利性，发放低息贷款或无息贷款，或对某些风险作“硬担保”，有时赔钱也在所不辞；“有偿借贷”的金融性则表现为资金使用的有偿性和效益性上。从某种意义上说，政策性金融是财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理，“看得见的手”与“看不见的手”、有偿与无偿的巧妙结合。

(三)政策性金融具有深刻的基本经济学和金融学含义

主要有：①政策性金融不是市场机制的异己，它是市场机制的某种“缺陷”、“失灵”或不足的产物。政策性金融高度顺应市场机制及其主导性地位，它仅仅是补充或完善商业性金融机制中的某些“缺陷”或“不足”，在现实的经济金融运行中处于辅助性地位，发挥辅助性作用；但政策性金融也不是可有可无或无足轻重的，恰恰相反，这种辅助性地位也是不可取代的。②政策性金融一方面配合一国经济与社会发展不同时期经济与社会政策目标的不同需要和侧重点，通过其特有的金融活动，充当经济调节或管理手段的角色，弥补市场经济机制中的某些缺陷和不足；另一方面，又补充商业性金融机制与作用中的某些缺陷或不足，通过直接或间接的金融活动，健全、完善和优化一国金融资源配置调节体系与功能，实现一国资源的合理有效配置，最终实现经济与社会的协调、均衡和稳定发展。③从空间上讲，政策性金融存在于几乎全世界所有国家和地区，包括发达国家和发展中国家；从时间上讲，政策性金融是近现代经济生活中普遍存在的一种经济金融现象，不是某个国家的暂时性局部性现象。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运作范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。从更深层次看，在可以预见的将来，不管一国经济与社会发展处在多么高的层次或水平上，市场机制本身所固有的某些缺陷与不足都不会消失，资源的微观或宏观配置主体所关注的目标侧重点之间的差异也不会自动消失或自动趋于一致。因此，市场经济和金融活动最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，恐怕也是从长期实践和长远预测深思熟虑的结果。

二、政策性金融机构和分类

(一)政策性金融机构

政策性金融机构系指那些由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以利润最大化为其经营目标，而是专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。

在当代一切规范的市场经济国家中，政策性金融机构既不同于中央银行，也不同于一般私人的，或民间的，或政府的商业性金融机构。它具有如下五大特征：

1．由政府或政府机构出资创立、参股、保证或扶植。除少数例外，这类机构的绝大多数都是由政府出全资创立，也有的是由政府参与部分资本，同其他银行机构共同投资组成；有的由政府通过另一政府机构间接地参股；有的由政府提供特殊信用保证。有些发达国家的政策性金融机构由于运营状况良好，积累较丰，全部或部分退还了政府原来的资本，成为政府扶植、服务于公众利益的特殊公法法人。不管具体采取何种形式，政策性金融都是以政府为坚强后盾，同政府有种种密切的联系。就资本投入而言，在发达国家此类问题已越来越不重要，而在大多数发展中国家则还是相当重要的或不可缺少的。

2．不以追求盈利或利润最大化为经营目标。这是政策性金融机构同商业性金融机构的根本区别之一。但这里需要强调指出的是，不以追求盈利为目标，这仅仅是从其自身主观经营动机或目标的角度来讲的，并不意味着政府性金融可以无视项目的效益性，或者政策性项目都不盈利，总是赔钱。实践表明，相当多国家此类机构的运营状况都不错，有盈余，且有一定的自我发展能力。

3．具有特定而有限的业务领域和对象。例如农业、中小企业、进出口贸易、经济开发、住房业等领域；即使是进出口业，也不包括所有的项目，而是只同特定产业的产品或技术的进出口业相关。政策性金融机构一般不同商业性金融机构竞争，它只是补充后者的不足而不是替代它。

4．遵循特殊的融资原则。一是特殊的融资条件或资格。许多国家的相关法规限定，必须是从商业性金融机构得不到或不易得到所需资金的条件下，才有从某种政策性金融机构获得融资的资格。二是特别的优惠性。包括贷款期长，利率低，在特殊情况下，贷款人不能按期偿还本息时，由政府通过政策性金融机构予以补贴；在一些发展中国家，有时这种特殊的优惠并不表现在低利率上，而是表现在整体资金短缺条件下的贷款可得性上。三是充当“最后贷款人”或“最终偿债人”的角色。

必须强调指出，政策性金融所遵循的特殊性融资原则要能切实有效地贯彻，必须满足以下三个先决条件：①不能屈从于外部压力向既无直接经济效益，又无社会经济效益的项目贷款。②坚持独立地进行项目贷款评审。③自主地作出信贷决策。政策性金融既不一概拒绝有风险的项目，又不能无视风险而盲目贷款，故必须精确计算风险，承担其可以承受的风险。事实上，政策性金融并不必然亏损，日本商业性金融企业的不良资产率一般为3．5%左右，而政策性金融企业日本开发银行的不良资产率却只有0．1%～0．2%。

5．依据某种特定的法律法规。由于政策性金融机构种类繁多，其宗旨、经营目标、业务领域与业务方式各异，所以它一般不受普通银行法的制约，而是各自依据特定的单一法律或法规开展活动。

(二)政策性金融机构的分类

政策性金融机构可以从不同角度或标准划分为不同的类型，主要有以下几种。

1．按活动范围划分为全国性和地方性政策性金融机构。世界各国中，全国性政策性金融机构占的比例最大，例如各国的进出口银行等。地方性政策性金融机构在经济后进国家，幅员辽阔差别性大的国家比较普遍。

2．按组织结构划分为单一型和金字塔型。单一型指只有一家机构，无成员机构，如大多数国家的进出口银行。金字塔型指由一个中央机构为首的，具有不同层次的成员或分支机构组成的金字塔状体系，常见于农业信贷机构。中央机构由中央政府所有或控制；中下层机构是民间或合作性的。

3．按业务性质划分为信贷机构和保险机构。政策性金融机构大部分为信贷机构，少部分是保险机构。

4．按业务领域划分为经济开发、基础产业、主导产业、农业、中小企业、进出口、住房、环境保护、国民福利、存款保险等政策性金融机构。

5．按业务的综合或单一可划分为综合性和专业性政策性金融机构。大多是综合性的，业务涉及国民经济的广泛领域。专业性政策性金融机构主要面向国民经济的某一特定领域。

6．按性质和命名方式可划分为银行、金融公库、公司、基金会或局等。

三、政策性金融享有的优惠和特权

政策性金融必须在某些方面享有比一般商业性金融更为优惠的待遇或特权，才能实现其基本目标。这些优惠或特权是由专门的金融法规所赋予的，是严肃的和有权威性的。

1．国拨资本获取权。几乎所有发展中国家和大部分发达国家的政策性金融机构建立之初的资本都来源于国拨资本，国拨资本金额巨大、稳定，且无偿付红利或股息的负担和其他后顾之忧。许多国家的法律规定，政策性金融如有纯收益，可以其相当比例用于扩充资本或作公积金。

2．稳定而有保证的资金来源，包括国拨资本金、借款、发行债券和吸收存款等。日本政策性金融机构一般国拨资本占20%；金融债券筹资占10%；大藏省管辖的邮政储蓄、厚生省管辖的福利保险金，以及国民养老金和一般保险金占70%。期限一般都在10年以上。

3．免交全部或部分税赋。德国的政策性银行德意志复兴银行可免除全部赋税，转为公积金，作为贴息以优化贷款利率。

4．享受政府的利差补贴。日本开发银行对某些夕阳产业(如煤炭工业)贷款确有困难的，可向大藏省申请利差补贴。

5．特殊情况下，由政府承担部分不良债权或相关风险。德意志复兴银行不同意贷款的项目，若政府坚持发放，则贷款风险由德国政府承担。

6．利用商业银行网络多、费用低的特点开展政策性业务，并由其承担全部风险。在未设政策性金融分支机构的地方，政策性贷款主要通过委托商业银行代理或转贷的形式发放。德国法律规定，商业银行转贷德意志复兴银行的贷款，可在原来较低利率的基础上加最高不超过1%作为代理费用，并由代理行承担全部贷款风险。

7．作为特种政府机构受到特殊尊重。菲律宾开发银行实行董事会领导下的行长(首席执行官)负责制。董事会由董事长和副董事长等九人组成，由前任董事长和政府推荐，经内阁讨论通过后由总统任命，董事必须是35岁以上的，具有经济、银行、法律、管理等一方或多方面专长的人。日本政府高度尊重政策性金融机构的信贷自主权，曾向首任日本开发银行行长保证，对不可行的开发性项目不必屈从于政府的压力。

四、政策性金融正常运行的决定性条件

实践表明，政策性金融的正常运行不是没有条件的，其决定性条件主要有以下几个方面。

1．单一的特殊法律的支持、保护与制约。商业性金融机构一般适用于统一的“银行法”，而政策性金融机构则往往依据某一项单独的专门法律，例如《开发银行法》，《进出口银行法》，《农业发展银行法》等。

2．政府高度尊重它的自主权。同商业性金融机构相比，政策性金融机构受到政府有关部门更为直接的约束，有时带有强制性，但是这一切“约束”必须是依法而行，也就是说，政府必须高度尊重政策性金融机构的信贷决策自主权。

3．政策性金融机构自身的严格管理。政策性金融所面临的一个重要问题是项目本身的贷款获益性和最终的偿还能力。银行必须自己独立判断：①所承担的是否符合政策；②项目单位的管理能力和商业发展前景，以及最终的偿还能力如何；③是否有一个专业化的、中立性的和公平公正的评估体系，以及良好的财务制度；④严格的事后检查与审计制度；⑤它必须是一个公正的公共性融资机构，对符合政策目标的项目要素提供公平的融资机会。

五、政策性金融的功能

政策性金融的功能包括一般性功能和特有功能。

(一)一般性功能

政策性金融的一般性功能指其具有与一般银行或商业性金融相同或类似的功能，即金融中介功能。政策性金融机构通过其负债业务，吸收资金，再通过资产业务把资金投向所需单位或项目，与其他金融中介一样都是作为货币资金的借入者和贷出者的中介人来实现资金从贷出者到借入者之间的融通。所不同的是它一般不接受活期存款，因而一般不参与信用创造活动，不具备派生存款或信用创造功能。

(二)特有功能

1．直接扶植与强力推进功能。特别表现在基础产业和农业方面，前者在发展中国家最突出，后者在发达国家较突出。农业是基础性产业，也是弱质产业，需要得到政府直接的财政补贴和政策性金融的支持，但发展中国家农业由于财力所限，难以完全满足，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植和推进。在发展中国家，政府通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给以巨额的、持续的、强大的直接信贷扶植。

2．对向或相向性选择功能。政策性金融只有在市场机制不予选择或滞后选择或无力选择时才对它进行选择，具有一种对向或相向性选择功能。但是不能把这种对向或相向性选择简单地理解为是反市场性选择或由政府主观任意选择，它恰恰是市场机制选择的结果。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业，以及一些边远落后的地区，商业性金融不愿或不予选择，政策性金融在这方面发挥独特的作用。但是，政策性金融的选择是建立在商业性金融选择基础之上的，随着情况的变化，政策性金融的选择也会作相应的调整与变化。

3．倡导与诱导性功能。政策性金融机构的直接融资导致间接地吸引民间的投资。即政府政策性金融机构首先作倡导性投资，民间商业性金融机构随之投资，政府政策性金融机构再转移投资方向，并开始另一轮循环。这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。

4．引发与扩张性功能。指政策性金融机构以较少的政策性资金投入引发更多的民间商业性资金的功能。以日本为例，政府政策性金融机构一旦决定对某些产业提供政策性资金，就表明政府对这些部门的扶持和信心，从而增强了商业性金融机构的信心，放宽对这些部门的投资审查，纷纷协同投资。一旦民间商业性金融对某一产业的投资热情高涨起来，政策性金融就逐渐减少其份额，把该投资领域让给民间商业性金融，自己转而扶持其他行业。一般情况下，某一项目的政策性投资只占该投资项目总额的20%～30%。

5．补充与辅助性功能。政策性金融完全以市场经济为前提，以商业性金融为主体而存在和发展，起到补充与完善以商业性金融为主体的金融体系的功能。主要表现在：对技术性、市场性风险较高的领域进行引导性投资；对前景不十分明朗，不确定性较大的新兴产业或国家战略领域进行倡导性投资；对投资回收期较长、收益率较低的项目进行补充性融资；对于成长中的幼稚产业提供优惠利率贷款；以间接的融资活动或担保来引导商业性金融的资金流向与规模；针对商业性金融以提供中短期贷款为主的情况，向有关项目提供中长期乃至超长期贷款等。

6．服务与协调功能。政策性金融一般都依据特殊的法规或政策，在特定领域或行业进行融资活动，多年来已积累了丰富的经验，聚集了一批精能业务的专业人才，可以为相关产业或企业提供全面而地道的服务。例如，财务结构分析，投资咨询，经营情况诊断，经济金融信息的提供、联系与沟通等。此外，政策性金融机构长期在某一领域活动，成为政府在这一方面的得力助手，可以参与政府有关规划的制定乃至代表政府组织实施。

六、不同环境下的政策性金融

在不同的经济与社会发展水平，不同的经济金融体制，不同的发展战略，不同发展阶段的国家中，政策性金融呈现出明显的差异。这里分别作一些分析。

1．经济发展水平不同国家的政策性金融。经济与社会发展水平较高的国家，已经度过了需要政策性金融的高峰期，但这并不意味着对政策性金融种类或数量的绝对减少。美国现在仍然有发达的农业、进出口和住房政策性金融机构。那些刚刚起步或正在进行现代化建设的发展中国家则更加需要政策性金融，不仅仅在于它能弥补商业性金融的不足，而且在于它能充当政府实施宏观管理和贯彻发展战略的重要工具。

2．经济和金融体制不同构造方式下的政策性金融。各国经济与金融体制现代化的构造方式可以分为自然演进型和人为促进型两类。自然演进型亦称早发内生型，即自下而上地主要依靠民间的力量，使一国经济与社会自然趋于成熟而形成的现代化方式，典型的就是英国。英国在几百年的商品经济发展过程中，较少受到政府的干预，所以它的政策性金融是最少的，但也不是完全没有。人为促进型亦称后发外生型，即在面临外部现代化严峻挑战的情况下，民间资金力量不足，只能由政府运用国家机器自上而下地启动与推进现代化，政策性金融就成为它的一个强有力的武器。日本就是一个典型例子，今天几乎所有发展中国家也都是这样。

3．不同经济和社会发展战略国家的政策性金融。各国经济与社会发展战略的选择对于政策性金融有很大影响。均衡型发展战略强调，在实现现代化过程中，要在发展工业的同时相应地发展其他产业或部门，使产业和部门间、地区间保持适度的协调和均衡，促进国民经济的稳定全面发展。不均衡发展战略则强调集中力量首先发展重点产业，主要是工业，然后逐步扩及其他产业，以工业优先带动整个国民经济的发展。在实践中，两种战略有时也结合或交替使用，英国和美国是均衡型发展战略的典型。发展中国家则是不均衡型战略的典型。两种战略的选择都有深刻的民族、社会、历史、经济和政治原因。日本在总体上选择均衡型战略，但在一定时期或一些领域也实行不均衡战略，以突破经济受某些“瓶颈”的制约。实行不均衡发展战略的发展中国家在设立强有力的开发性的政策性金融机构的同时也设立各种专业性的政策性金融机构，以更好地配合政府政策意图，使重点产业在短期内发展起来，带动国民经济的全面发展。

4．不同发展阶段的政策性金融。总体而言，在一国经济发展初期或准备阶段，经济发展中期或起飞阶段，经济发展后期或成熟阶段，其政策性金融都呈现出明显不同的特点。以日本开发银行为例，50年代日本政府的产业政策目标是推动工业化，开发银行的业务对象主要是电力、钢铁、采煤和远洋航运及造船等基础工业；50年代中期进一步扩大到机械制造等幼稚产业和石油化工等新兴产业；60年代进入高速增长期后，政府的产业政策目标是促进贸易和资本的自由化，开发银行的资金转为投向增强国际竞争、提高技术、城市开发等方面，打破地区封锁，支持发展钢铁、石化、机械制造、汽车等部门；70年代进入“调整产业结构”时期，纠正工业化进程中的某种扭曲，实施环境保护和反垄断政策，形成稳定发展的结构，开发银行的业务进一步转向城市和地区开发，改善国民生活，发展资源和能源、远洋运输业等，资金投向包括大城市重建、百货公司、超级市场和仓储设备等；80年代至今，国家产业政策的重点是促进技术进步和建立信息网络，开发银行进一步提高了对资源和能源，改善国民生活和城市基础设施，增加对重要交易设施、电信服务、广播电视情报及电子计算机等方面的贷款比例。

七、政策性金融面临的主要问题和发展趋势

(一)政策性金融面临的主要问题

1．政策性金融同商业性金融之间的竞争加剧。这主要是发达国家的问题。随着发达国家经济与社会发展总体水平的提高，国内资金总供给大于总需求，商业性金融机构不断寻求新的业务领域或投资机会，纷纷涌向传统上是政策性金融的业务领域；加以在金融自由化的条件下，专业化银行有向综合化银行发展的趋势；利率也逐步自由化，政策性金融与商业性金融间的利差缩小，加剧了二者之间的竞争。以利差而言，日本开发银行50年代对远洋造船工业的长期贷款利率比商业性利率低4．5个百分点，比一般商业性银行贷款利率低2个百分点左右；而在新的形势下，日本开发银行的标准利率开始与商业性金融的长期优惠利率保持同一水平。以业务比重的变化而论，在日本农业信贷总量中，农业政策性金融贷款份额50～60年代为30%以上，70年代则只有15%左右。这些情况表明，一国经济与社会发展总体水平的提高，对政策性金融的运转方式提出了某种挑战和向更高级化发展演变的要求；但这并不意味着政策性金融将会消失或被取消。

2．政策性金融的某些特殊优惠因其损害某些方面的利益而受到非难。一些发达国家的政策性金融传统上享有的某些特殊优惠，由于受到商业银行和其他有关方面的非难和批评，有的被局部取消，有的趋于减少。例如日本政府对日本政策性金融的融资免税政策就受到广泛的批评。这种情况产的发生，有些是正常的，也有些不正常，不能一概而论。例如法国农业信贷银行凭借其特权，日益侵犯商业银行的业务领域，破坏了政策性金融不与商业性金融竞争的原则，所以受到非难。但有些政策性金融机构享有的某些优惠受到指责，则带有相当的片面性，这仅仅是站在商业性金融机构的利益考虑的，而政策性金融关注的重点则是资源配置的社会合理性，它所具有的优惠是必须的，不应受到攻击。

3．低利信贷的补贴负担沉重，补贴往往不能及时到位，影响政策性金融的正常运行。这主要是发展中国家面临的问题。政策性贷款一般都是优惠性的，利率低，数额大，周期长，且易于发生呆账或坏账，导致亏损。大量的补贴成为政府财政的沉重负担。发展中国家一般经济金融环境较差，本币和外汇资金缺口较大，市场机制发育欠佳，经济与社会发展的压力很大，这一切导致对政策性金融的过度运用，最终又导致巨额补贴难以负荷。解决的办法不是取消政策性金融本身，而是应当适当调整政府的经济社会发展目标，使政策性金融的运行建立在政府可以承担的补贴范围之内。

4．对政策性金融的不适当运用产生一系列消极后果和影响。例如长期的低利率优惠供给资金容易导致对资金需求的无限扩大，产生严重的依赖性；较多地关注社会合理性是必要的，但也应同时关注经济有效性，过度的支持会保护落后，助长低效率，人为地出现各种“拖欠”现象，造成呆账坏账损失；易于助长官僚主义和不正之风。这些既损害了政策性金融本身，也损害了金融体系的整体效率和稳定，最终对该国经济与社会的发展稳定产生消极后果。如1978年牙买加开发银行的农业贷款拖欠额竟占到期贷款的82．6%，占其总贷款额的19．6%，极大地影响了该国政策性金融的正常运行。

(二)政策性金融的发展趋势

1．发达国家与发展中国家政策性金融与商业性金融有某种对向发展的趋势。发达国家由于其经济和社会发展的较高水平，某些类型的政策性金融出现了商业化的趋势；而相当多发展中国家，则出现了商业性金融日益政策性金融化的趋向。例如，法国农业信贷银行是一家政策性银行，近年来出现了明显的商业银行化趋势，商业性业务已成为其业务的主体，成为国际一大商业银行，而原来的农业政策性金融业务已处于辅助地位。日本的政策性金融机构也出现了日益商业性金融化的趋势，已有二三家政策性金融机构成为商业性长期信用银行。而许多发展中国家(包括中国)的商业银行，都在紧迫的经济与社会问题的重压下，承担着日益增长的政策性金融业务。例如印度、印度尼西亚、泰国等东南亚国家有关当局硬性规定商业银行从事占其业务量特定比例的农业、中小企业和边远落后地区的政策性金融业务，这极大地降低了商业银行的经营效益和效率。

2．发达国家的政策性金融向高级化调整。发达国家政策性金融的高级化调整包括：①业务领域的调整。由于商业性金融追逐利润的固有特性，仍有许多领域是商业性金融机构不愿涉足的，例如公共设施、环境保护等领域，日本的政策性金融在80年代就已涉足这些新领域。②业务规模的调整。一些发达国家80年代后期已开始减少政策性金融机构的业务投资规模，向更好地发挥资金投向引导作用的方向发展。③支持的重点由数量转向质量。日本的政策性金融已自觉地从以往主要向基础性产业提供充足资金的“数量型补充”转向为支持产业多样化而将重点放在利率和贷款期限的“质量型补充”上。④业务方式的调整。政策性金融机构直接融资的比重缩小，间接性融资的比重增大；单独贷款方式缩小，联合贷款方式增大；资金来源中政府国拨资本金比重缩小，长期资本市场筹资比重增大。这些调整都表现了政策性金融明显的升级化或高级化趋势。

3．发展中国家政策性金融日趋普遍化、多样化和体系化。发展中国家在现代化发展的进程中，更加需要发挥以实现社会合理性配置为主要目标的政策性金融的作用。同时，发展中国家处在20世纪80～90年代全球经济金融一体化的激烈竞争中，也都普遍建立了多样化的比较配套的政策性金融体系，尤以开发性、农业、中小企业、进出口业和住房业政策性金融机构为多。在某些社会保障、环境保护、高科技高风险性投资、教育投资等领域，政策性金融机构的建立与发展有相当程度的超前性。原中央计划经济国家，正处在体制与结构的重大调整和转轨过程中，政策性金融正方兴未艾。从总体上讲，发展中国家比发达国家更加需要建立发达配置的政策性金融体系。

4．国际性开发性金融机构不断发展，各国政策性金融机构间的国际交流合作增强。

八、中国的政策性金融

中国是一个正在发展中的社会主义国家，中国的政策性金融在其特殊社会历史和国情的制约下，形成许多不同于发达国家和一般发展中国家的鲜明特征。在新的历史条件下，中国的政策性金融正在经历一个蓬勃发展的新时期，也面临一些新问题。

(一)中国政策性金融的若干特性

1．政策性金融先于政策性金融机构，商业性与政策性金融业务长期在同一机构进行。中国第一家专门从事政策性金融业务的政策性金融机构——国家开发银行始建于1994年1月，不久又陆续建立了中国进出口银行和中国农业发展银行。政策性金融机构晚于政策性金融的存在与运行长达40多年。在计划经济体制下，一家国有银行垄断了几乎所有银行业务，包括商业性银行业务和政策性银行业务。实际上，商业性银行业务和政策性业务并没有严格的划分标准，商业性银行业务也带有很强的政策性。在一般性金融机构中办理的政策性金融业务，在支持与促进新中国经济与社会的发展，特别是建立和发展中国基础性工业、农业、国防工业和进出口工业等方面发挥了重大的作用，这一点必须充分肯定。

2．中国的政策性金融正处在不断发展完善的过程中。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，确认了将中国的商业性银行业务同政策性银行业务分开的原则。这对中国经济与金融体制改革具有重大的理论与实践意义。三家政策性金融机构的建立，标帜政策性金融逐步正常运行，但是一切都还刚刚开始，还处在不断发展完善的过程中。时至今日，还没有一部正式的法律对政策性金融机构进行保护与约束；各政策性金融机构的资本金尚未全部到位，资本金总量不足，实力不够；远未形成稳定而完善的资金筹措渠道、结构与机制，资金来源总规模远不能同它承担的特定经济目标相适应；它的外部机构设置和业务方式与渠道还未理顺；政策性金融业务与商业性金融业务在实践中如何界定，机构建立前的许多旧账和存量如何处理、消化；资产质量、利息补贴、命令贷款、内部管理、外部障碍等问题还严重困扰着这些机构。除此之外，还缺乏中国政策性金融的总体发展模式、体系、资金来源与资金运用的完善规划。

3．中国政策性金融的优惠性不仅表现在利率和贷款期限上，更表现在贷款的可得性上。中国政策性金融的优惠性，同各国的政策性金融相比，在贷款期限上并无明显的差别；而商业性贷款利率与优惠贷款利率间的利差却比国外小得多，这是受现阶段国家财力的局限所致。重要的是在贷款的可得性上，像中国这样大的发展中国家，资金短缺将是一个长期存在的问题，在这种背景下，符合国家特定产业政策的项目能及时得到必需的信贷资金，这种可得性就体现了政策性贷款的优惠性。

4．国有商业银行事实上也承担了不小的政策性金融业务。中国的四大国有商业银行，在贯彻执行政策的产业政策和社会政策方面，发挥着重要的直接的作用，但超过限度，就会使商业银行金融政策金融化甚至于是财政化、福利化，将会产生严重的后果。解决这个问题的途径就是要不断强化中国的政策性金融体系以及其他社会保障保险体系。

5．中国政策性金融面临着行政过度干预和贷款偿还性的严峻挑战与考验。有的政府部门，特别是省市等地方政府部门，误认为政策性金融就是国家给钱，往往干扰和干预银行的信贷活动；有的借款企业则认为银行的钱就是国家的钱。他们对贷款的偿还观念都比较薄弱，只注意借款，不注意借款的效益；政策性金融机构的自主性和对贷款的审查管理也都很不够。所以中国政策性金融机构的政策性、安全性、流动性和效益性四点的统一问题，将是中国政策性金融在相当一段时间里面临的严峻问题。

6．中国政策性金融发挥作用的天地十分广阔。政策性金融在中国这样一个人口众多、地域辽阔和潜力巨大的发展中国家，可以说比任何一个发达国家和发展中国家都有更加广阔的生存与发展空间。国家开发银行在贯彻国家宏观调控政策、产业政策和区域发展政策方面，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的重点建设。中国进出口银行主要支持机电成套设备产品出口和占领国际市场。中国农业发展银行主要承担国家粮、棉、油等重要农产品的储备，农副产品的合同收购，农业经济开发及扶持贫困等方面的农业政策性贷款，同时管理财政部门提供的支农资金，具体体现国家支持农业发展的政策目的，为农业和农村经济发展服务。

(二)需要建立发达配套的政策性金融体系

中国是一个地域广阔、情况复杂、人口众多、资源有限，资源分布和发展水平的梯度性十分明显、各地区经济与社会发展水平极不平衡的发展中的大国，社会主义市场经济体制正在形成和建立之中，因此，无论是经济发展，还是经济体制改革，都正处在巨大的历史性变革和工业化发展的进程中。这一基本国情决定了中国建立发达配套的政策性金融体系的特殊必要性和紧迫性。它是实施产业政策，促进产业结构合理化和高级化的需要；是贯彻实施地区发展政策，促进地区经济社会协调与平衡发展的需要；是建立与完善市场经济资源配置宏观调控体系的需要；是充实社会资本，建立与完善社会保障体系的需要；是深化金融体系改革，促进金融发展和优化资源配置调控体系的需要；是适应经济金融全球一体化、国际化发展，按国际惯例办事和增强国际竞争能力，使中国的银行体系现代化与规范化的需要；是使中国尽快实现现代化、增强总体综合国力、维护国家统一、民族团结和繁荣兴旺的需要。总之，这是一个重大的战略性问题。

金融体制改革作为中国经济与社会配套改革的总体构成部分，正进入全面深入推进的突破性变革阶段。国家政策性银行的组建，这是从根本上奠定实现国家经济与社会现代化基础的重大举措。但是应该说，组建国家改革性银行只是迈出了重要的第一步，从长远发展来说，还要逐步建立起发达配套的政策性金融体系，几家政策性银行近二三年来的运转实践已经提出了这个要求。可以预料，中国的政策性金融将会随着经济和金融体制改革的深入发展而得到健全与优化，在实现中国现代化的伟大事业中，发挥出巨大的作用。