政府失灵
出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第24页（7435字）
【内容介绍】：
在市场经济条件下，由于存在着权力不足、交易成本和信息成本以及讨价还价问题造成市场配置资源低效率，或称市场失灵，这同时也就提出了政府干预经济以消除偏离(最优)帕累托效率条件的问题。
可是，政府在参与微观经济活动、配置资源的过程中，也同样会出现低效率，即通常所说的政府失灵。
1．政府的微观经济活动类型与干预程度
从配置资源的角度上说，政府从事微观经济活动的类型主要有三方面。第一，政府可以立法以调节支配商品和服务交换的产权制度。例如，通过授予某一个人拥有独享权力，而将公众自由获取资源转变成私人产权；通过改变刑法来加强排他能力；通过立法限制交换条件；建立管理机构通过限制价格或利润来消除垄断市场力量；规定某些物品和服务(如教育、外部经济物品和服务等)的最低消费水平。
第二，政府通过征税或补贴改变交换的价格，以减少产生负外部性的商品和服务的生产和消费，增加产生正外部性的商品和服务的生产和消费。例如，政府对企业排放的废水征收等于由此引起的边际损害的排放税，从而使废水排放的私人成本与社会成本相等；政府可以采取补贴办法来增加垄断性商品的产量。
第三，政府通过自身生产产品和服务来直接介入资源配置机制。比如，垄断企业可以国有化，其产品按边际成本出售；教育和保健以零售价生产，鼓励对它们的消费；提供治安和法律服务，确定和行使个人产权。
可见，从总体上看，政府在经济中的作用或干预程度，不能仅用税收比率(税收收入占GDP比率)和支出比率(财政支出占GDP比率)来估价(尽管这两个指标对于衡量政府在收入分配和稳定经济方面的作用极其重要)，还需要用很多的管制政策来衡量。通过税收－支出程序控制经济的政策与管制政策是不同的。一般而言，征税和公共支出是有极限的(或政治上的或管理上的)，而管制政策几乎没有什么限制，因为管制政策的直接成本微乎其微(Tanzi，1986，p．139－152；Goode，1984，p．95－100)。然而，政府无论是在宏观经济领域还是在微观经济领域的干预，都需要确定一个最适界限。
坦兹(Tanzi，1991，p．36－40)在对政府干预进行实证分析时，提出了政府“干预指数”(intervention index)概念，以比较政府干预的效率。在图1中，横轴表明的是政府干预所产生的(扣除经济成本后的)净经济收益。这里的干预包括两个方面，即管制和税收－支出过程。假定在一定程度的干预水平之下，净经济收益是正的；如果干预过度，如果这种干预服务于特殊利益而非一般利益，如果这种干预基于错误的信息、错误的预期或错误的政策，那么，净经济收益则是负的。
纵轴表明的是政府干预的程度。曲线OA、OB和OC表明的是不同程度的干预所产生的收益。S、T和V三点表明的是在政府干预的质量既定的前提下，政府干预的程度是最适的。换言之，在这三点上，政府干预的净收益最大。
需要指出的是，除了最适干预的这三点之外，对于每一可能获得的净收益来说，在每一条收益线上都存在着两个点，比如说可获得的收益为OR，则在OC曲线上存在着D点和F点，它们所代表的净收益虽然相同，但表明的干预程度不同：F点所代表的干预程度大大高于D点。在这两点代表的净经济收益相同的情况下，我们就不能完全从经济原因在这两种干预水平之间做出选择，还需要从政治角度做出选择。倘若主张经济自由化，那么，选择D就优于选择F。这种选择可能就是出于政治上而非经济上的考虑。
图1 政府干预与净经济收益
图1也可以用来说明干预程度相同而收益不同的原因。比如干预程度同样是OT′，但是，在这三条曲线上表现出来的净经济收益却差距很大：T′G＜TT′＜T′H。其原因可能主要有两个方面：一是私人部门在配置资源和分配收入过程中的效率相差较大；二是决策者追求的利益不同，OC曲线可能说明决策者追求的是公共利益，而OB曲线特别是OA曲线可能说明决策者追求的是自身利益。
倘若政府干预的程度超出了以S、T和V代表的最适水平时，整个国家的福利水平可能会下降。
当然，具体确定政府干预的最适水平及其决定因素是非常困难的。总之，政府的最适干预程度不仅取决于经济政策所要实现的目标，而且还取决于实现这些目标的成本。
2．政府失灵的原因
政府拥有多种政策工具，可以用来改善资源配置的效率。但是，我们不能说政府的活动就一定能导致帕累托效率，因为必须首先要认定政府既愿意又有能力按必要的方式活动。
犹如预测消费者行为或企业行为需要一种消费者或企业决策的实证理论一样，也需要政府决策的实证理论。
因此，政府干预经济并不是毫无疑问地就能完全矫正市场失灵，有两个命题可以说明这个论点。
第一，政府所奉行的政策源于投票者、政治家、公民、官员以及公共企业的管理者和工人的行为和相互作用。从每个人只受实现帕累托有效资源配置的愿望驱使这个意义上说，我们不能假定他们每个人完全是大公无私的。
投票者关心的也许是各种政策对其税单的影响；政治家关心的是他再次当选的机会；公共企业的管理者也许不愿投入大量的时间和精力以最低的成本生产产品；官员可能以本部门的预算支出规模作为本部门地位的衡量标准。
第二，决策和管理都需要信息，而信息又不是免费物品。信息通常散布于很多个人中间，获取信息和传递信息需要花费成本。
非利他主义和信息成本这两个因素表明，为了预测政府干预经济的方式，我们必须研究公共部门的制度(institutions)。
制度将制约着个人在公共部门中的活动，提供对特种行为和生产(处理和传递特种信息)的刺激。为了决定某一特定的制度框架是否会引致有效的行为，我们必须研究制度框架制定对不同类型个人行为的鼓励和惩罚方法。
布朗和杰克森(Brown and Jackson，1990，p．57－58)通过对大量文献的考察，概括出政府失灵的若干来源。
(1)政府干预常常导致一些不可预测的变化。
例如，租金控制或租金补贴可能减少私人出租住房的供给。
(2)通常很难说清楚政府政策的目的。
例如，服务于公共利益这类概念就很笼统。在政策领域里，手段与目的之间的关系常常很难知晓。
(3)存在着执行失灵。执行一般需要复杂的体系，而且常常出现讨价还价的情况。
一方面，政策目标可能很多，而实现这些目标的政策工具不一定那么多；另一方面，政府对于执行政策的行为主体和执行过程经常缺乏适当的控制。
(4)政府干预不一定是免费品。
政府由官僚机构所构成，而官僚机构的管理成本很高。这些交易成本不亚于市场交易成本。
(5)公共选择理论特别关注政治家和官僚们的寻租行为，而寻租行为的根本原因在于政府对市场干预过多(Buchanan，Tollison and Tullock，1980)。寻租行为就是通过从事非生产性竞争活动，获取某些行业或项目的独家经营权、特许权、优惠权，还有优惠的税率、利率及其他稀缺资源的供给，从而获得利润。
寻租行为的结果是损公肥私，既导致公共权力的不合理运用，又造成社会资源的畸形配置和浪费，同时还会阻碍制度创新。
3．政府失灵的深层次分析：决策的比较制度方法
对某种制度框架不能满足帕累托效率边际条件的方法阐示本身，并不能构成要采用另一种制度框架的决定性论据。市场失灵本身并不意味着就需要政府干预，同样，政府失灵本身也不意味着市场配置资源的范围应当拓展。由于两种制度框架不能满足帕累托效率条件，因此，只有当一种制度框架的效率高于另一种制度框架时，才有理由改变制度框架。
这将取决于所考察的特定情况：需要做的就是对不同的制度在每一种情况下配置资源的方式进行比较。
我们以建造一座桥为例加以说明。假定建造规模一定，建造成本很高，不变的边际管理成本比较低。
在图2中，D是过桥的需求曲线，MR是相应的边际收入曲线，r是过桥的边际成本，这座桥的能力是每年通行量为qmax，这座桥的年度建造成本是K。
这里，需要做出两种相互关联的决策：(1)如果要造桥，每年过桥的最适通行量是多少(或者，换言之，应当征收多少通行税)?(2)这座桥到底应不应当建造?假定经济的其他部门都是有效率的。消费者对一次通行的边际估价等于他为此支付的价格。这座桥的有效使用要求，每一消费者的边际估价等于额外通行的边际成本。因此，效率价格p*等于r，过桥的通行量应当是q*。在这种情况下，还有剩余能力，即q*＜qmax。
如果降低价格p，就可以诱使消费者充分利用这座桥。但是，这样做可能是低效率的，因为他们对这些额外通行的边际估价低于所发生的额外成本。
图2 政府失灵分析：比较制度方法
至于第二种决策即是否建造这座桥，需要把建造这座桥的总成本与其实际利用率下的消费者的总收益进行比较。
如果这座桥在q*处得到有效地使用，那么，消费者的总收益就是他们愿意为此支付的总量，用W(q*)表示，等于在q*之内该需求曲线之下的面积：
W(q*)=a+b+c+d+e+f+p*q* (1)
供给q*的总成本等于建造成本加上管理成本：
C(q*)=K+rq* (2)
由于p*=r，故当这座桥得到最适使用时，其收益与成本的差额就是净社会收益：
W－C=a+b+c+d+e+f－K (3)
这座桥到底应不应当建造，就要看(3)式是正的还是负的。
现在，我们来比较私人垄断者和公共部门决策者做出这两种决策的方法。假定垄断者希望使利润最大化，如果这座桥建成的话，价格将定在MR=r处，即p2，因而通行量q2＜q*。
垄断者是否建造这座桥的决策，需要就建造成本与收入(p2q2)减去管理成本(rq2)后的余额进行比较，亦即，
(p2－r)q2－K=b+c－K＞0 (4)
正如在“市场失灵”辞条中所讨论的那样，如果排他性和其他问题使得垄断者与消费者之间不能达成某种契约，私人垄断将总是导致这座桥的使用低效率(q2＜q*)。需要指出的是，如果过桥的通行量是q2，消费者愿意支付a+b+c，即使(4)式是负的，也许仍然会有
W(q2)－C(q2)=a+b+c－K＞0 (5)
因此，即使在把使用量限制在q*之下的低效率价格上，垄断者也不会建造这座桥。这种低效率的产生原因在于，垄断者与消费者之间的可行的契约不允许消费者买通垄断者从事最适活动。
有效运行的公共部门就可以避免垄断造成的这种低效率：公共部门依据消费者的支付偏好而不是其实际的支付(这座桥的收入)来做出是否建造的决策。通行税确定在其效率水平上(p*)，由此而造成的损失(即建造成本)
C(q*)－p*q*=K+rq*－p*q*=K (6)
由一般性税收来融资。
然而，我们不能单从这个效率角度来断定这座桥就应当由政府提供，还必须考察公共供给的实际运行情况。
下面罗列的几种主要原因表明，在这座桥的建造和使用上的公共决策是低效率的，这同时揭示出政府失灵的若干方面。
第一，当权者也许没有以(3)式作为是否建造这座桥的标准，而是受这座桥对其再次执政机会的影响所驱动。例如，这座桥恰好位于一个边际选区内，即使这座桥的收益低于成本，但这有益于这个选区的投票者，他们的选票就有保障。
而建造成本却由所有选区的纳税人承担，对其他纳税人的打击微不足道，不会对其选票产生不利影响。同理可知，对于这座桥的使用，也许收取很低的价格，产生低效率。
第二，是否造桥的决策必须基于对这座桥的需求曲线的估计，决策者无论是垄断者还是公共部门都会遇到这个问题，但哪种制度框架对此估计得更准确尚不清楚。私人企业要承担需求估计错误的成本，建造决策错误会造成无法挽回的损失。
但是，不建造的决策错误不太容易识别，而只能待以后纠正。因此，私人企业的管理者，特别是厌恶风险的管理者一般都低估需求，这就进一步增加了(不建桥)这种低效率决策的可能性。
在公共供给的情况下，损失不一定就表明是一种错误的决策，因为如果p=r，在任何情况下都会发生损失。建造决策错误只能通过事后比较估计需求和实际需求来识别。
可是，公共部门决策者并没有审计过去决策的积极性，单个纳税人也是势单力薄，错误不会被发现。在上述第一种情况提到的因素既定的前提下，即使成本－收益比较目标没有保障，也有可能做出建造这座桥的决策。
第三，鉴于政府官员没有动力保证成本最小化，因此，公共提供这座桥的建造成本高于其最低成本。假定公共供给下的建造成本是K1，净收益和效率定价为：
a+b+c+d+e+f－K1 (7)
在私人供给下，净社会收益是：
W(q2)－C(q2)=a+b+c－K (8)
如果(7)式小于(8)式，或者
K1－K＞d+e+f (9)
那么，公共供给的效率就低于私人供给。
第四，同样，公共经营的桥边际管理成本是r1，而不是利润最大化(因而成本最小化)私人供给者的最小边际管理成本。如果这座公共桥按实际边际管理成本定价，从而p=p1=r，那么，净社会收益就是：
W(q1)－rq1－K=a+b+d－K (10)
比较(10)式与(8)式，如果
d＞c (11)
我们就说公共经营是有利的。消费者增加(q1－q2)单位的收益是需求曲线之下这两点间的面积，其生产成本是r1(q1－q2)，该增量的净收益是d。
因此，只要公共管理者不是“效率太低”，(11)式就成立。
可是，如果公共管理者的效率非常低，就有可能q2＞q1，亦即垄断经营的产量大于公共经营的产量。。
【参考文献】：
市场失灵(Market Failure)
次优理论与政府决策(Second Best Theory and Government Decision-Making)
Brown, C. V. and P. M. Jackson, 1990, Public Sector Economics, Basil Blackwell Ltd. .
Buchanan, J., R. Tollison and G. Tullock, 1980, To-ward a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A and M University Press.
Goode, R., 1984, Government Finance in Developing Countries,The Brookings Institution.
Tanzi, V., 1986, Is There a Limit to the Size of Fiscal Deficits in Developing Countries? in B. Herber, ed., Public Finance and Public Debt, Wayne Stale University Press.
Tanzi, V., 1991, Public Finance in Developing Coun-tries, Edward Elgar Publishing Limited.