社会税收的发展趋势

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第805页（19260字）

【内容介绍】：

1．引言

着名财政学家塞里格曼(Seligman，1925)曾说，我们的“任务就是要更加准确适当的理解课税的社会因素而非个人因素的学说”。

因此，我们在分析税制发展趋势的争论时，不能不考察社会税收的演变。为此，本文突出了两个主题：首先，本文讨论自社会保障制度建立伊始的一个世纪以来社会税收的演变及其可能的变化；其次，界定社会税收、社会收费以及社会缴款的内容，随后与其他税收相比较，以证实这种发展趋势。但是，我们并不认为社会税收是税收的必要形式或理想形式，或者相反，这是自上世纪末到本世纪百余年都在争论的问题。

尽管人们认为社会保障收费和税收可能是最重要的专款专用税是正确的，但对于这种专款专用税或不转移占有权税的性质、意义以及影响等广泛问题却没有阐示清楚(Anderson，1995)。

在作具体分析之前，我们先澄清一些概念。按照税法专家威利姆斯(Williams，1997)教授的说法，这里“社会”(social)是指实现个人利益的公共一般计划的安排或制度，其中的“公共”因素是由一般法律或与政府相关的其他程序规定的。“社会税收”(so cial taxes)是指那些专款专用或以某种方式不改变占有权的税收，因而这种税所筹措上来的资金用于社会目的的开支。“社会缴款”(social contributiion)是一种向社会保险计划的支付，它可以更一般地表述为是一种“社会收费”(social charge)形式。

社会收费旨在反映向社会保险计划的特定支付，包括那些来自不能从该计划直接受益的人的支付。然而，在本文中，“社会缴款”用来涵盖形成社会保险基金的所有支付，而“社会收费”仅限于形成社会福利基金的支付。换言之，一项支付不是社会缴款就是社会收费。但是，这些术语的使用并不一定就是相互排斥的。

或者说，从某种意义上讲，社会缴款或社会收费都可能是社会税收的形式。“社会保险”(social insurance)是指国家托管或直接管制的保险制度，在这种制度下，个人要向该基金缴款，而个人有权要求从该基金中获得社会福利金；但是，有权取得这种福利金的人只是该制度的成员，而获得这种成员资格的人至少要承担一定程度的支付缴款的责任。

按照成员缴款义务制度，家庭和受抚养成员通常也可以要求享有福利金。

受益人不必是缴款人或成员的制度称之为“社会福利”(social welfare)制度。“社会保障”(social security)几乎成为全球通用术语，它包括一国范围内的全部社会保险制度，有时也包括社会福利制度。因此，它同上述已经界定的术语相比显得更不明确，而且在政治角度上还经常指国家的社会预算。

2．是日落西山还是如日中天

欧洲委员会(Commission of the European Communities，1996)最近的一份报告评述了西欧国家近20年来的发展指出，在1980年～1994年间，欧洲国家对在职劳动力课征的平均隐含税率从34．7%上升到40．5%，其他生产要素的平均隐含税率从44．1%下降到35．2%。其他类型所得的税率基本稳定，略有提高，从13．1%上升至13．8%。

倘若回顾一下本世纪税收的社会发展，我们的印象会是什么?最明显的趋势之一就是所得税的增长，这并不是凭空想象的。在描述国家的社会活动增长过程中，社会保险缴款和收费以及直接税可以看成是一种税。

一个世纪以前，社会保险的思想开始出现。对于社会保险先在德国(强制性社会保险亦即国家组织的保险始于19世纪末德国俾斯麦政府建立的制度)后在大不列颠国家以及其他国家的产生与建立的历史，我不想再重复。

在20世纪到来之际，这种思想就被作为一种比一般税收更能改善“国家大家庭”部分成员状况的理想方式得到接受。社会保险计划最初非常有限(Clark，1912)，主要是建立一种财政制度，以减轻“新的”产业结构对劳动力造成的经济压力(Atkinson，1995)。

当时的经济学家还有律师似乎都接受了这样的观点，即雇员和雇主向社会福利金的强制性缴款不是国家税收制度的组成部分，而是某种独立的活动。现在，我们还能持这种观点吗?

到了20世纪末，我们各个国家的财政供给的实际情况是社会预算(社会转移支付——包括诸如社会住房、保健和教育等制度)决定着大多数发达国家的财政。

这种高度社会性预算的大部分资金实际上要通过一种源源不断的制度来筹措，因为在很多国家，这部分资金很少用基金制供给，这使得很多国家依赖高度社会性缴款和收费以及增加税收。可以说，这无可厚非，因为国家公民养活“国家大家庭”。

换言之，仅仅是一些主要国家分享着20世纪第一次的“和平收益”。［选取相同的时期即1980年～1994年(接近于世界银行在其1996年世界发展报告所用的时期)，除新加坡之外，所有高收入国家的国防支出都下降了。1994年，大多数国家的保障、教育和社会转移支出占预算支出总额一半以上，但还是不包括新加坡和阿拉伯联合酋长国(这两个国家在此时期该比重大幅度提高)以及以色列和西班牙(这两个国家的该比重达到49%)。相比之下，在1980年的时候，七国集团中的美国、英国、意大利和加拿大以及其他一些国家，这些支出占预算支出总额的比重不到一半］有些人预期实战和冷战的结束会导致减税，但这不影响社会预算。这种预期证明是短暂的，因而有些人希望消化日益增长的社会成本的可能性不大。

一世纪以前，对税收的社会因素学说就展开了详尽的讨论。

我们势必要问，在20世纪结束之际，我们是否要推翻这种理论呢?其意思是说，社会保险仅仅是政治经济学发展过程中的短暂阶段。是只有苏联的试验证明是一种过渡性过程，还是社会保险也是一种过渡性过程?

据报道，法国1996年国家社会保障制度的赤字达到486亿法国法郎(合94．5亿美元)，而且还是在改革之后将社会保障支出削减了大约310亿法国法郎。法国的社会保障制度是主要工业化国家的最慷慨、最完善的制度之一，但几年来却处于崩溃的边缘。法国几乎有一半的公共收入用于社会保障基金缴款，而且这些缴款是以特别税筹措的。

2／3的支出属于社会预算，预算赤字总额是GDP的5%，税收占GDP的比重非常高(World Bank，1996)。法国政府对这些数据的反应是：增加缴款或税收弥补赤字“毫无问题”。

这种方法已经达到了极限。人们感觉到这种庞大的制度正在走向危机，对社会保险提出公开挑战。

法国解决这一问题的办法是利用一般税收来弥补部分社会缴款赤字。

可以说，这是讨论税收和税收趋势必须综合考察社会税收和社会缴款统一性的一个原因。

2．1 OECD国家社会缴款和收费趋势

所有现代高度发达的国家都具有庞大的福利基础设施，其绝大部分属于公共领域的基础设施。可是，目前，各国在利用社会缴款为社会保险和社会福利制度融资的做法上千差万别。

有一些国家如澳大利亚和新西兰都属于最发达国家，但社会缴款最低，国家支付的社会福利金都是由一般税收提供资金。丹麦过去也属于这一类，但近年来除了私人养老制度外也建立了社会缴款制度。同其他北欧国家相比，丹麦按雇员的所得征收大量的社会缴款(Ervik and Kuhnle，1996)。

另一种相反的情形是早已建立起社会缴款和收费机制的国家近年来已开始控制其公共收入。法国以及很多前苏联国家都属于这类国家。同法国一样，前苏联国家通过社会缴款筹措的资金占这些国家税收收入总额接近一半，而有些国家如斯洛文尼亚已经超过了一半。

像美国、日本、英国和意大利等主要工业化国家属于中间情况，既有社会缴款和社会保险制度，同时也用一般税收或强制性私人保险制度来弥补一部分社会预算。

我们从上述这种一般性陈述中可以看到，寻找社会筹资是一种持续的压力。

近半个世纪以来的一个明显趋势是：用于满足这种需求的社会缴款和收费在增长，而且社会缴款的这种增长趋势在大多数OECD国家的重要性现在已胜过所得税。OECD的统计资料表明，早在1955年，澳大利亚、比利时、德国、意大利、葡萄牙以及新西兰所征收的社会缴款总额就已超过所得税。到了1965年，法国、希腊、卢森堡、荷兰和西班牙的社会缴款也超过了所得税，而日本这两种来源的收入大致相当。进入90年代，也就是1992年，日本的社会缴款成了主要的收入来源，这时的挪威和瑞士也加入了这一行列。

在美国和英国，同所得税相比，社会缴款的比例也有所上升，但还没有高于所得税的比例。不过，从现在的趋势来看，美国的社会缴款比例在稳步上升。在主要工业化国家中，只有加拿大的所得税增长快于社会缴款。

社会缴款和收费的征收方法与提供方式也大相径庭。在英国，福利提供的一切事务都由国家的主管部门来负责。［不过，这种说法容易引起争论，因为教育和住房福利是由地方政府提供的，其资金来源部分靠地方税收(市政税)筹措的。

然而，这些事业的不断发展已使得这些服务的提供和筹资水平日益在国家的控制之下］在很多国家如德国、某些前苏联国家以及美国，这种制度虽然是全国性的和强制性的，但与国家预算和中央政府仍有一定距离。在其他一些国家如芬兰，尽管这种缴款仍然具有强制性，但其制度基础在一定程度上甚至不是国家机器的组成部分；澳大利亚则把大部分养老金储蓄负担私有化，但国家仍要干预履行缴款义务和缴款持有与分配方式。从表面上看，OECD国家的社会保险范围和福利制度五花八门，几乎达到极限(Baldwin，1996)，但可能除了新西兰之外的所有国家都以种种方式进行干预。

2．2 这种趋势的原因

40余年来，社会缴款和收费的这种相对增长是社会保险和社会福利制度基本压力的一种反映，这种压力还会持续下去。有些研究明确指出，在今后的二三十年里，社会预算的筹资问题将是大多数国家越来越重要的问题。简单来说，无论是发展中国家还是发达国家，几乎每个国家都面临着老年受抚养比率(收入者－受抚养者比率)逐渐下降的趋势。

在美国，每一社会保障制度受益人的在职工人比率1960年为16．5，到1960年该比率将为5．1。自此，该比率持续下降：1970年降至3．7∶1，1980年降至3．2∶1，这一水平一直会保持到2000年，而到2030年预计下降到2．0∶1。其他大多数发达国家也出现类似的趋势，尽管比率不同，发生的时间不同，降低退休年龄会迅速使情况更加严重。

例如，在法国，很多基金的退休年龄是60岁，有些是55岁。

退休年龄60岁使得法国的受抚养率从目前的2．7下降到2015年的2．0。这同美国的情况相比，法国的改革显得更加紧迫。

在大多数国家，工作年龄的人口规模的增加大大低于超过工作年龄的人口增加。像丹麦、意大利等这些国家，该比率下降得很大：这些国家的总人口在下降，而其中的退休人口却在迅速上升。

最近有报道认为，英国就其可预见的人口递减趋势来说应当列入上述国家类别，因为有很多妇女选择不生孩子。因此，即使我们不重视社会缴款或者税收，我们也不可避免地要做出这样的选择：或者在公共支出上做出某些在政治上难以通过的决定，或者进行其他改革，以新的方式增加人口中的工作人数，以扭转老年受抚养比率的下降趋势。在有些国家，提高女性工人－男性工人比率也许不失为一种解决方法。

养老金领取者的长寿成本是由其不断增长的单位保健成本构成的。

随着技术进步和预期寿命的提高，再加上诸如青霉素等廉价治疗方法开始失效，这种成本将会越来越大。即使没有人口统计上的变化，这也会促使社会预算的成本实际增加。在社会支出的其他领域里，还有一些不太引人注目的支出(如住房成本)也会产生同样的压力。这些变化显然加重了基本的人口统计压力。

可以说，在没有找到减轻这种基本压力的措施之前，社会保险和社会制度的基本压力在今后40年内不会消失。国家的财政制度能支撑得住这种增长的社会负担吗?不改变现行制度，财政能解决社会保险和社会福利的筹资问题吗?在讨论征收社会税收和收费的方法时，这是个左右为难的问题。

2．3 其他国家的趋势

在新兴经济国家或其他发展中国家，情况有所不同(Nielsen，1996)。当然，最贫困的国家没有能力实行这种社会计划，即使有也是极其有限的。大多数亚洲国家现在的情况也各不相同。在经济增长迅猛的国家中，新加坡实行了一种高度强制性的长期储蓄计划，马来西亚的储蓄制度虽然没有那么大的强制性，但也是一种很重要的模式。韩国这十年来也在扩大其社会保障计划，印度的社会缴款也很高。可是，泰国虽然也属于“四虎”之一，但其社会缴款仍然很低；不过，在很多方面同中国一样，仍然保留着广泛的家庭和生计农业的补贴。

从全面的角度考虑，我们还应当注意到有些国家不需要由收入者支付的社会缴款，因为这种缴款直接由国家财富支付。这些国家包括海湾国家和类似的一些国家，还有像百慕大群岛地区和一些非常小的国家，这些国家和地区以极少的税收或缴款就能满足医疗和养老的资金需要，这也许是因为他们有石油收入或来自避税地活动的收入。

我们上述分析的目的不是在于根据这些发展趋势来编造危机故事，但它们确实向我们提出了挑战。

面对这一挑战，我们是退却呢还是继续前进?

上述简要的回顾旨在强调各国在利用社会缴款和收费为社会保险和福利制度筹集资金时，尽管采取了各种方法，但缺乏一种有效的模式。尽管选择的方法各异，但从一般趋势来看，似乎还比较乐观。同20年前相比，各国的各项制度安排更加明确，而且还常常在一定程度上有助于实现40余年前制定的目标。

这些安排越来越重要。无论是在七国集团还是在绝大多数OECD国家，所得税是税收收入的重要组成部分。

为了了解全貌，我们也不能忽视各国以其他名义发生的强制性转让。此外，现在看来，如果不把社会税收、缴款和收费考虑在内，对所得税及其效应的任何解释都是不完全的。

3．社会缴款和收费是税收吗

很多研究都忽略了社会税收和缴款，有的是因为犯了实用主义错误，有的是因为犯了教条主义错误，而有些人甚至说社会缴款是不是税收无所谓。对于宏观经济学家和财政学家来说，我们把这些支付叫什么并不重要。

如果我们从这种支付的功效或对个人和企业的影响来看，这种说法也许还说得过去。可是，我们必须放弃这种从整体上看待这种制度，而后仅就其一部分提出改革建议的错误逻辑。

从另一个角度来看，它们的区别是重要的。因为对国家征税能力的机构限制和管理限制并不适用于养老金计划的私人支付，同样，适用于税收和类似支付的控制方法在性质上往往不同于私人养老金和保险制度的控制方法。适用于公共基金的市场规则取代了政治规则。社会保险因市场失灵而有必要存在或由市场失灵所引起的这种观点，在文献中得到了详尽的阐述(Barr，1992；Stiglitz，1988；Atkinson，1995)。

从政治观点来看应当说同样重要，部分原因是公众对税收的看法与对社会缴款甚至对社会收费的看法截然不同。倘若把社会缴款作为税收，而不包括私人养老金计划的强制性缴款(如目前经济合作与发展组织和国际货币基金组织的统计方法)，那么，澳大利亚就属于低税国家，而法国就是高税国家。倘若排除所有缴款，不管是公共缴款还是私人缴款，那么，法国就成了低税国家。相反，倘若把这两类缴款都包括在内，那么，澳大利亚就不会是低税国。到底哪种看法是正确的?经济现实是：这两个国家的民众都负担着沉重的与劳动力有关的税收、社会缴款和收费。选举人和被选举人是否察觉到这一点?

那么，在考察税收情况时，把社会缴款和收费包括其中是否正确?我想探讨一下有关定义和看法(既有教条主义的也有实用主义的)这些基本问题，搞清在税收范畴内统一讨论社会缴款和收费以及类似的支付是否有更为坚实的基础。

3．1 强制性

社会缴款和收费是税收吗?通过全面详述塞里格曼的观点可知，社会缴款和收费是国家行使征税权取得的收入，但有时也不是税收。大多数社会收费一般都归类为税收，但社会缴款归类为特别税捐(special assessments)。国际组织(如国际货币基金组织和世界银行)在公布收入统计时都假定：社会缴款中通过公共计划支付的部分属于税收形式(而不是非税收形式)的公共收入。这是因为社会缴款与税收具有相同的基本特征，即它们都是满足公共需要的强制性的、无偿的、不予退还的收入。

这种定义隐含地假定有些缴款(例如澳大利亚的退休金制度)不在此定义范围之列。

无论是这种观点还是其他观点，都接受强制性是共同特征。

在我看来，在给社会缴款定性时，行使国家权力应当作为划分因素。如果缴款是自愿性的，那么，按照这种观点，这种缴款就不是税收。

如果它们是强制性的，那么它们就是税收。强制性问题非常重要，它是所有税收的一般特征，因而是任何一般性或比较性讨论中的一个共同参照点。强制性也是政府以直接方式干预市场或个人选择的关键所在。至于如何去实现这种强制性，那是方法问题而不是结果问题。

强制性这种关键因素是争论的核心，这种观点可以从不同的角度得到证明。比如，你对某人说，“如果你想做这件事，你必须按这种方式而不能按其他方式去做”，或者说，“你必须做这件事，而且必须按这种方式去做”。这两句话的含义是不同的。这种不同和让某人向社会管制的保险制度缴款与强迫这个人这样去做之间的不同一样。

强制性不仅意味着对个人的自由选择和自己拥有收入与储蓄的个人财产权的侵犯，还意味着建立了强制性手段——利用刑法或在雇主与雇员之间建立义务关系。它产生了一种对收入或储蓄的垄断性转用，因此，国家或公共管理部门不可避免地要对这一过程进行管理和监控。

按这种方式来看，法律法规不以税收来表述这类支付无关紧要。决定性的问题是国家已建立了一种社会体制，在这种体制下，个人被迫安排他们的事务，同时，国家的权力用来保证通过适当的分配渠道转移个人的资源。

无论过去的情况怎样，也无论过去对这种行为使用何种术语，我认为其他解释都会造成混乱。

当然，也许是出于政治上的考虑使每个人对一种付款的性质搞不清，诸如在有些国家提高公众对课征比率的接受能力，降低逃避社会缴款的倾向，但这些只是表面问题(Coffield，1970)。

3．2 是缴款还是保险

只要存在强制性就足以证明社会缴款和收费就是税收?反对意见认为，保险制度仍然是保险，因为人们被迫要投保。缴款者支付一定数量的款项，直到得到收益。

当期收益是知道对失业者、伤残人和老龄人有一套适当的财政保护措施。实际未来收益是投机，这与所有保险都一样。

强制性保险不是税收的观点还可以找到其他论据，比如在某些制度下，缴款是强制性的，但缴款的水平不是由国家确定的。

例如，在很多国家，雇主要为雇员的工伤保险，这是强制的，但方式各异。

在法国，这是国家保险制度的一部分，而在英国，这是由单独的法律规定的，保险范围由市场来确定。在这两个国家中，雇主对雇员不承担保险责任是违法的，但两国的运作机制完全不同。

然而，在这两个国家中，尽管方式方法不同，但保险费率不是由国家制定的，而是由市场和精算师为投保人确定的。关键的差异在于，在一个国家，保险费率是共同的，而在另一个国家，保险费率是按投保人计算的，是个人化的，这至少从理论上说是如此。

这在实践中也就出现了问题：国家管理部门可能无法弄清到底有多少是通过强制性缴款支付的。因此，在国家统计资料中可能没有这种数据。

例如，OECD《收入统计》就没有包括这类项目。

如果我们只看保险方面，我们可能认为，无论是英国的雇主计划还是法国的雇主计划，都不是包含可以算作税收的缴款的社会保险计划。

这两种制度的官方账户通常把法国的制度纳入社会保险(因此，从现在的目的来看是一种以税收为基础的制度)，而英国的制度看作是私人保险。我的建议是将两者都视为税收形式，而不管资金运作方式的差异。

这样做的原因是保险费是强制性的。其保险金是法定的，表明这种保险金的提供方式与现在的目的无关。

只有这样，我们才能对一国的社会责任和资金安排有一个真实的看法。

这种强制性的主要领域是养老金制度。

例如，如果我是一个雇员(也许是在公共部门)，我的雇主必须为我向养老基金缴款，或者必须在其账户上为我的养老金留出一笔钱——这是他必须履行的义务，到了适当的时候，这是一种征税行为吗?我认为，当我们考察税收收入的总体格局及其变化趋势时，应当注意这种间接义务或隐蔽的税收。

3．3 制度机构

支付给非国家实体的社会缴款重要吗?威利姆斯(Williams，1997)认为，只要资金的筹集和提供所依据的制度是国家的制度，这一点就不重要。

从历史上看，一个有关的例子是英国的国民储蓄计划，这种计划最初建立时是由私人机构管理的，由投保人管理大部分事务。换言之，来源于强制性缴款和收费的资金仅用于特定的社会目的。其中的关键问题是这种付款是否用于实现政府的社会政策目标，而不是这种付款是否由政府的管理部门进行安排的。因此，“是否用于实现政府的社会政策目标”是表明社会缴款和收费与税收关系的第二个因素。

例如，如果一个国家决定建立国民保健制度，并通过对大部分公民的强制性缴款为该制度融资，那么，个人医院、医生和护士与国家的关系就不那么重要了。该基金出钱付给医生，医生为公众治病，公众向该基金缴款。

这是一个完整的周期。

这种制度强迫公众向该基金缴款，并防止资金用于提供公共保健之外的方面。从实际情况来看，有些国家的国民保健服务完全建立在公共基础之上，而有些国家则不将这种服务建立在公共领域，还有些国家选择私有化方式，将这种服务的提供从公共部门转移到私人部门。无论如何，我认为，这些都不是起决定性作用的。

当然，关于市场决定费率和市场管制制度优于政治决定费率和公共负责制度的论据很充分。然而，一个世纪以来，人们一直认为市场提供养老金是不完全的，费有很大，风险很高，而公共提供可以克服这些问题(Stiglitz，1988，ch．12)。

我们不想表明是赞同或是反对这些观点。问题不在于哪种方式实现这种目标的最好，而是要认识到一旦国家决定介入这种市场，在依赖国家权力确保他们筹集资金方面，公共机构和私人机构对这种介入的反应实际是一样的。

3．4 是缴款还是储蓄

在这种制度成为一种税收形式之前，还存在一定程度的交叉补贴吗?这使我们想到诸如新加坡和马来西亚的强制性储蓄制度，也使我们想到标准的统计定义：税收是不予退还的支付。这里，国家是占用这种基金(承诺以后归还)还是至少保证这种基金的用途?进一步而言，如果这种基金及其收入只属于个人和家庭的收益，属于国家的收益只是间接的，那么，这会改变答案吗?

显然，从政府实行这种制度来看，它们不是税收或保险制度，而是储蓄制度。

在其论据中还有两个关键的因素，即不存在交叉补贴和储蓄收益。然而，从我们现在的研究目的来看，我们应当把它们纳入研究范围，而不是剔除它们。从本质上看，这是因为像在新加坡实施的制度在基金的筹资过程中利用了国家的强制权力，规定基金的持有方式，也管制个人从该基金中撤出的条件和目的。

这样，储蓄就可以实现公共目标。

这种制度与缴款制度至少程度上的差异，在后者情况下，只有个人缴足了款，才能享有全额收益(很多社会保险制度都是如此)。

3．5 名称游戏

有关社会缴款和收费是不是税收的争论从某种程度上说仍然是问题的主要方面。

这是因为，首先，只有知道正在研究的对象，我们才能判定我们的研究对象发生了什么；其次，这种讨论揭示出进行定性分析时所面临的强大实现压力。我们已经看到有几种方式，国家可以借此不用税收的方式筹措资金来实行社会保障制度：

(A)没有交叉补贴的强制性制度是储蓄制度，支付方式是储蓄而不是税收；

(B)负责从事风险集中的受管制的但由市场提供的强制性制度是保险，支付方式是保险费而不是税收；

(C)上述制度的一种变种制度是有关就业的强制性养老制度，支付方式是养老缴款而不是税收；

(D)为大众或特定人群提供帮助的制度可以采取收费方式，作为国家资助或缴款的附加因素。

认识到这些不同制度中存在的共同问题是很重要的，因为这些“名称游戏”似乎越来越普遍。从总体来看，减税的压力越来越大，特别是个人所得税和公司所得税的税率下调已大势所趋。

我们所看到的情况是，减税的压力与增加社会支出的压力并存。一种解决办法就是寻找能够使社会保险和社会福利的资金不用所得税的其他筹资方式。

近年来发生的情况显然是支付水平的持续增长是由社会保险和社会福利的潜在受益人造成的，而又不把这种支付称作“所得税”。这种方法在相当长的时间里似乎可以蒙骗很多人。不管是什么理由，欧洲委员会在其最近的一份报告中指出，在1980年～1994年间，劳动力的税收和社会收费负担的增加主要是通过社会缴款实现的(平均增长率是GDP的1．5%)。

4．谁来承担费用

关于社会缴款和收费的“真实”性质之所以存在着不同观点，还有一种更深入的但不太明显的原因。虽然制度所使用的名称及其表象没有改变，但是这些缴款的性质也许在发生变化。德国在开始实施这种制度时，雇员支付的缴款数额的多少取决于他取得的所得。

英国的最初制度则按雇员的年龄和性别课征单一比率。随着政府干预时代的到来，这种单一比率缴款方法废除了。

如今，几乎所有的社会保障缴款都按照雇主、雇员或二者的收入多少支付(Williams，1996)。

雇主与雇员之间如何分配缴款负担，一直也没有标准方法。

这种方法上的千差万别，反映出社会保障制度的理论基础不同。就前苏联模式而言，国家(通过国营企业)是一切好事(包括整个社会保障体系)的提供者。

因此，雇主支付社会缴款是自然而然的事，雇员则象征性地承担一点费用或干脆不承担任何费用。在欧洲的其他国家，在这件事情上，国家、雇主和雇员是合作关系，因此，这种缴款由三者分摊。而在欧洲的有些国家以及美国，这种计划是一种“自救”方式，是雇主与雇员之间的合作关系，国家不包括在内。这种合作关系无论是过去还是现在都反映在雇主与雇员的缴款成本平均分摊。

这些方法似乎是对同一问题的不同反应，但人们从这些单个制度中揭示出更加基本的问题，那就是这种制度与所得税不同。就苏联模式的制度而言，雇员不缴款，而不能工作后所获得的收益是工资报酬的组成部分。

有些制度是以工人的团结一致为基础，而有些制度则把国家看作是家长，国家帮助在这种大家庭中工作的合伙人。所有这些都与所得税的简单基础——按照个人的纳税能力缴纳——形成对照。

已经发生的和正在发生的情况告诉我们，各缴款者之间的关系发生了微妙变化。一系列的压力提出了谁支付的问题。前苏联模式的制度已告失败，可以排除在一般的社会计划之外。有些国家不以合伙关系作为理论基础而将负担放在雇主和雇员身上，有些国家则打算将社会福利金的提供私有化。

我们已经看到国家降低所得税以及把成本转移到别处所承担的一般压力。对于有些国家来说，社会保障制度的负担从国家转移到别人身上是这种成本减少的最重要的方法。

这种负担转化成某种形式的社会缴款，或者利用“名称游戏”来掩盖为这种制度筹资的方法(Boje，1996)。

还有其他压力也在起作用。

首先是经济的全球化。工薪成本在20年前对雇主来说不是大问题。

可是现在，如法国政府已感到不安，工薪成本是劳动力总成本的一部分，而劳动力总成本可能使雇主甚至是一个国家的竞争能力减弱。因此，雇主很想使其工薪税和缴款最小化。

做到这一点的两种最简单的办法就是游说，把成本转嫁给雇员，或者想方设法逃避缴款。

各国也在注意提高社会保障成本的透明度。

在属于原苏联制度的国家里，仍然存在着一种非常错误的但是可以理解的观念，即国家有责任向公民提供保障，但公民却没有向国家提供资金的相应义务。既然几十年来公民都不必为国家的慷慨增与付款，现在为什么要呢?所有这些压力使得雇员承担的缴款在缴款总额中所占的份额越来越大。

(还有一个原因表明这种转变对国家是有利的。雇主的社会缴款一般可从利润税中扣除，而雇员的社会缴款通常不能扣除。因此，这种负担从雇主转移到雇员身上会使国家节省一定的税收收入。然而，这只是社会保障制度与税收制度之间的一小部分资金转移，这种转移在每个国家都是不可避免的)在前苏联国家，这意味着打破了传统模式，在这种模式下，雇主向基金缴纳工薪总额的30%以上，而雇员仅缴纳1%或一点都不缴纳。

在许多国家，缴款总额上升了，但增加的是雇员缴纳的部分。如今，捷克共和国和匈牙利的雇员缴纳的比例分别在13%和10%以上。

最显着的变化也许发生在荷兰，社会保障的主要负担都是由雇员承担。这种变化如此之大(雇员缴纳的比例现在超过了30%)，以致于要求雇主付给雇员补偿津贴，这反映出这种变化使得雇主的成本减少了而雇员的成本增加了。

然而，从雇主筹资或者通过国家“缴款”等其他来源的间接筹资向雇员的直接透明的筹资转变，是一种朝向所得税税基的转变，是一种放弃过去的社会缴款和收费与所得税相分离理论的转变。

这些转变使我们陷入自相矛盾之中：社会缴款越来越像所得税，而政治压力越来越需要我们强调它们之间的差异。

区分社会缴款与所得税的一种方法是缴款与个人的收益权利相联系。社会保障的主要成本是退休金的筹资。

然而，人们尤其感觉到的正是筹资负担日益加重。在增加的筹资总额中，主要是通过缴款方式筹措的，而缴款的增加不可避免地导致了逃避行为的增加。

针对这些情况，一种对策就是加强缴款与收益的联系。

早先在有些国家，养老金的领取者仅仅支付了几年的缴款之后就可以领取国家养老金。

改革的一个目的就是要使这些缴款在个人的一生中都支付：从过去的合格时期为5年或10年改变为35年或更长。除非在一两年内就要退休，否则无力支付的理由不能成立。

这种计划表明，从事不稳定职业的人在将来只能领取少量养老金，或者也许领不到养老金。

但是，这种联系的建立需要两个前提条件：一是每一位雇员的缴款是相同的，二是这些缴款有明确的记录。

可见，实行这种制度需要增加管理成本，而且雇主的执行成本也会增加。由雇员缴款且把这些缴款与收益联系起来的优点在于：加强雇员对养老基金的重视，使雇员关心雇主是否支付了缴款，并且使雇员认识到缴款减少收益也会减少。

5．简化制度

雇主认为，在社会保障制度下，执行成本增加了他们的负担。那么，哪些项目属于执行成本?这些执行成本与向雇员征收个人所得税时雇主所发生的执行成本大致相同。

他们必须作为税务当局和社会保障当局的代理人，代收大部分缴纳数额，并把它们转交给税务当局。如果缴款数额是按照一般的工薪数额以单一比率计算，那么，这项执行工作比较简单，雇主只要计算出工薪的一定数额即可。可是，如果要求雇员缴纳，还要对这些缴款进行记录，这项工作就复杂多了。

在一种基于雇员缴款的制度下，雇主既要计算出每一位雇员的税收，又要计算出他们的缴款。

为了执行这项任务，可能需要购买机器，这就增加了这种缴款的直接成本。注意，这项执行成本还包括缴款的另一方面：缴款的税基与所得税的税基不同。

如果这些税基之间存在着差异，那么，这就需要分别计算纳税义务(应纳税额)和缴款义务(应缴款额)。这在有些国家(尤其是在英国)就会产生一种压力，那就是使缴款的税基与所得税的税基相同。

可以说荷兰在其几年前的改革中就实现了这种做法。(荷兰的制度现在把雇员的社会缴款与所得税纳税义务紧密地联系在一起，把二者并入协调统一的税率制度下，因而雇员支付的税收与缴款总比率随着收入的增加而提高，其中一部分看作是特别缴款，另一部分作为一般税收收入)

这种趋势的逻辑结果就是个人所得税的应纳税额与雇员社会缴款的应缴数额走向趋同，就像荷兰的制度那样。政府当局也可以利用这种趋同来削减其自身的成本，加强这两种制度。税务当局的征收和执行机制可以帮助征收社会缴款，反过来，社会缴款的征收机制也可以帮助税收的征收。

例如，在美国和英国，税务当局所使用的纳税人识别号码实际上也是社会保障的纳税人号码。这两个税务当局作为社会计划的代理人，利用这种号码和它们的所得税权力，征收大部分社会缴款。

在雇主开始利用避税技术减少社会缴款成本的情况，利用税收征收权也大有益处。

在其社会缴款税基与所得税基之间存在缺口的国家，更愿意利用其所得税的反避税措施来减少社会缴款的逃避。

我们会走向何方?我们进一步认识到，个人所得税与个人社会缴款的区分越来越困难。这使得正在改革的政府处于两难境地。

如果越来越明显的是个人社会缴款只是某种额外所得税的代名词，那么，其结果是很多国家的所得税率原以为是降低的，而实际上有效所得税率提高了。如果这已上升到政府的政治议程高度，那就必须使社会缴款与个人所得税不能太趋同。换言之，这种制度至少要留有一定程度的模糊性和低效率，这种低效率的代价要由雇主来承担。

理性的雇主对社会保障制度的压力日益沉重还会做出怎样的反应?这里，我提出一种雇主“解除合同”概念对此进行解释。

一种解释是利用经营管理知识，采取缩小规模、外部采购、合理化重组等措施，换言之，就是要分流员工。雇员则成为自营职业者，专职人员成为兼职人员。

这些变化对所得税没有什么影响，而对社会保障影响极大。从传统上说，自营职业者处于一种国家社会保障制度边缘的模糊状态。

合伙思想趋于瓦解，传统的支付代理人不复存在，也缺乏纳税人的合作。像失业、因疾病和丧失能力而没有工作这类概念已没有什么意义，雇主全无责任。

在有些国家，就是让自营职业者自行解决，而在有些国家，则给予自营职业者一定程度的权利参与国家社会保障制度。几乎没有哪个国家把自营职业者作为“名誉雇员”，完全参与国家社会保障制度。

瑞典就是一个使自营职业者一体化的国家，但这种一体化使其付出的代价提高了，因为自营职业者所支付的比率既要反映出作为雇主的缴款，又要反映出作为雇员的缴款。然而，如果不这样做(如英国)，结果可能就是对自营职业者的补贴。

兼职工作和短期合同造成不同的压力，使得传统的社会保障制度产生许多问题。

通常，在各种缴纳之前，一般规定有最低收入水平，而一系列的兼职工作可以使该雇员每份工作的收入水平都低于最小水平。除非各种缴纳是按年度计算的，否则，雇员就会在工作结束时，只缴纳所得税而不支付社会保障缴款。即使雇员的缴纳可以按年度计算，可是，他供职于若干雇主，每一个雇主将会怎样?

面对社会保障制度的压力，雇主“解除合同”的另一种方法就是雇佣员工从事灰色经济。

虽然这方面没有具体的数据，但有趣的证据表明，这在很多国家都是一个很严重的情况。当缴款的实际成本和执行成本不断增加时，这种情况不可能减少。

还有一种“解除合同”的方法就是把工作转移到相对节省的管辖权范围内。可以说，这也许是社会保障筹资在将来所面临的最大的挑战。

我们能使世界经济发展到所有工人都在世界的某一地工作而养老金的领取者都在世界的另一地吗?这是一种夸张说法，但是，如果我们去掉夸张的部分，问题依然存在。

“理性的国家”应当做出怎样的反应?一种流行的答案是：除了基本的养老金以外，国家应当取消所有提供。我们应当实行智利的体制。然而，倘若我们以更广泛的视角考察上述被看作是税收的情况，就会更加清楚地看到，正在发生的变化不是根本转变，一部分只是名称的改变，一部分是保障的公共管理转向私人管理。

6．结语

对于这样一个受诸多外部因素和变量影响的问题，不会有完整而精确的结论，但我们可以把各部分的基本要点综合在一起。

(1)几乎在每一国家，社会保障成本一直在增长，而且还将继续增长。在有些国家，老年受抚养率的降低已敲响了警钟，公民对实际和潜在成本持续增加的预期使这一因素的影响更大了。

(2)社会成本的压力增大对各国削减其预算的压力背景，特别是出于政治上的原因而降低个人所得税率和出于竞争力的原因而降低公司所得税率，提出了异议。

(3)一个结果是社会缴款比率趋于上升。这种变化使得雇主和国家对社会保障制度中的工薪成本越来越重视。

(4)另一个结果是，人们常常感觉到社会保障缴款的货币价值不如以前大了。

(5)社会保障筹资常常被看作是一种雇主与雇员的双边合伙关系，或者是一种雇主、雇佣和国家的三边合伙关系。在有些国家，社会保障筹资被认为是雇主或国家的责任，而雇主和国家近年来一直谋求至少把一部分负担转嫁给雇员。从现实情况来看，国家和雇主确实已经直接转嫁了负担，并通过我所谓的雇主“解除合同”术语间接地转嫁了负担，还有社会保障提供的负担转移到至少在名称上不被认为是社会保障的制度上。

(6)雇主对其承担的那些社会缴款成本(包括实际成本和执行成本)有了越来越清醒的认识。雇主们以前对这种成本并不怎么在意，可是现在他们开始采取用以对付税收的相同措施，以各种适当的方法来减少缴款。

(7)出于上述原因以及其他原因，有些国家已对其所得税制和社会缴款制度进行调整，使之联系更加紧密。

近年来，大多数国家对社会保障筹资压力的反应采取了务实态度，以“柯尔贝尔式方法”(Colbertian way)筹措资金。(也就是说，从鹅身上最适当的部位拔出最大数量的毛，而又不使它叫得太厉害)调整了各项计划以满足平衡账面的短期需要，而缺乏长远打算。我们在这里只考察了这个问题的两个方面，即社会缴款和收费正在发生什么情况以及这些缴款和收费在多大程度上被认为和应当被认为是税收的一部分。

最关键的基本问题是在多大程度上国家被看作是保证其成员福利的工具，以及这些成员必须支付多少才能保证这种福利。福利国家的社会保险模式也许已日薄西山，面对着新的就业和退休模式这种制度也许变得无能为力，但是，这并不意味着国家要退出已经活跃了大半个世纪的历史舞台——要求工人为他们自己和他人的福利需要缴款。

随着下个世纪的到来，即使方法在发生变化，但利用强制性缴款来提高个人的福利仍然是基本的变化趋势。

尽管发达国家在表面上认为重点要放在个人，但在他们的基本方法中仍然强调的是社会方法而不是个人方法。。【参考文献】：

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