财政政策的目标
出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1017页（10299字）
【内容介绍】：
财政政策作为政府运用国家财力调节宏观经济运行的手段，是国家经济政策的有机组成部分。
所以，财政政策目标首先要服从一定时期内的经济政策目标，是对经济政策目标的分解。经济政策目标是财政政策目标确立的基准。
经济政策目标的多元化决定了财政政策目标的多元化。经济政策是政府干预经济的产物，而财政政策又是政府干预经济的主要政策手段。
只有财政政策目标与经济政策目标相一致，财政政策的实施才能有利于经济运行的稳定和经济的持续增长。
当然，财政政策目标不可能完全等同于经济政策目标。原因在于，经济政策目标的实现手段有很多，财政政策只是其载体之一。财政政策的目标只能囿于财政政策对经济运行能够产生影响的领域。无论从各国的财政政策实践来看，还是从西方经济学家的观点来看，财政政策目标体系是由四大类、两个层次组成的。
四类目标是经济稳定目标、经济发展目标、公平分配目标和平衡预算目标，前三类属于高层次目标，也是最终目标，后一类是低层次目标，也是中间目标。
1．经济稳定目标
在宏观经济理论中，经济稳定分为内部稳定和外部稳定。内部经济稳定的含义有二：一是价格的稳定，二是产量或所得的稳定。
价格的稳定与否，主要取决于社会总需求和货币量的变动；产量或所得的稳定与否，则视整个经济发展的情形而定。价格的波动表示经济体系的不稳定，它对社会财富的分配、商品和劳务的生产等，都有重大影响，故稳定价格的重要措施在于防止过度的通货膨胀或通货紧缩的发生。产量的变动与生产要素的投入具有直接的函数关系，故产量的稳定就是充分就业的实现(施建生，1976，第363页)。外部经济稳定是指对外均衡，即本国对外国商品和劳务的需求与外国对本国商品和劳务的需求保持平衡，故外部经济稳定主要是指国际收支的平衡。
价格稳定目标 价格稳定一般是指价格总水平的稳定。价格总水平是用物价指数来衡量的。其计算公式是：
其中，P代表一般价格水平，p表示个别商品和劳务的价格；下角标0指计算物价变动的基期，1表示与基期相对应的报告期；q是指商品的数量，亦即权数。这个权数既可以选择基期的数量，也可以选择报告期的数量，还可以选择基期与报告期之平均数量等。
采用的权数不同，反映一般价格水平变动的指数也不同。
西方经济学家认为，无论是消费、投资还是政府支出的增加，都可能使总需求增加。
如果总需求超过充分就业时所能达到的产出水平，就会出现通货膨胀缺口，从而引起价格总水平的上升，即通货膨胀(汪祥春，1995，第678页)。在现实经济生活中，持续的通货膨胀过程既有总需求的变化，又有总供给的变化，需求拉上的作用与成本推进的作用往往是混在一起的。
从各国的通货膨胀经历来看，各种商品和劳务、各种生产要素及各种债务的价格，并不都是按同一比例变动的，所以，通货膨胀一般是不均衡的。正因为通货膨胀的不均衡性，它给经济生活带来严重的不良影响。首先，通货膨胀引起收入和财富的再分配，使某些集团深受其害。(1)对工资收入者来说，如果货币工资率是固定的，或其增长速度慢于通货膨胀，则工资收入者的实际收入就会减少；(2)对财产所有者来说，如果债务是按固定利率支付的，则债权人会因通货膨胀而遭受损失，而债务人却得到好处；(3)对政府来说，在所得税的累进税率制度下，高通货膨胀率常常会使个人的名义收入增加，从而产生“档次爬升”(bracket creeping)现象，即较高的名义收入使纳税人进入较高的税率档次，税收收入自动增加，而留给个人的收入份额减少。其次，通货膨胀会扭曲资源配置。在价格水平的上升不均衡的情况下，各种商品和劳务的价格发生了相对变化，引起资源的重新配置。那些在通货膨胀期间价格上升快于成本上升的行业将趋于扩张，而价格上升慢于成本上升的行业就会收缩。在膨胀期间，各行业商品和劳务的价格与成本的上升往往具有盲目性，因而会扰乱价格体系，引起资源配置的失调，降低整个经济的效率。
正是由于通货膨胀对经济生活造成不良影响以及通货膨胀率持续居高不下，西方国家才把稳定价格水平作为财政政策的主要目标之一。
但这是否意味着把通货膨胀率控制在零就是合理的目标呢?这涉及到价格稳定目标的合理界定问题。
“凯恩斯革命”之后，有些西方经济学家对通货膨胀也有一定程度的肯定。他们认为，一定程度的通货膨胀可以刺激投资，温和的通货膨胀是加速经济增长的润滑剂。
这是因为，(1)通货膨胀引起一部分收入从工资获得者转移到利润获得者那里，这种有利于利润获得者的收入再分配，将引起储蓄水平的稳定提高。而利润获得者的储蓄是与投资活动直接相连的。通货膨胀不但具有为他们集中资金的作用，还能够通过市场需求的增加，为他们带来良好的收入预期，从而起到刺激投资的作用。(2)通货膨胀引起收入在政府与私人部门间的再分配，其实质都是压低消费，增加积累(李弘、张岗、王巍，1988，第96页～第104页)。
基于理论上的原因和实际经济发展过程中不可能完全消除通货膨胀，因此大部分西方国家把一般的轻微的通货膨胀的存在，看作是基本正常的经济现象。在稳定价格方面，财政政策的目标在于使经济运行过程中不发生“螺旋式通货膨胀”(刘易斯，1991，第129页～第130页)。
充分就业目标 在西方经济学中，充分就业一般指一切生产要素都有机会以自己愿意的报酬参加生产的状态。在充分就业的情况下，生产总量是该社会当时所能生产的最大产量。但是，要测量各种经济资源的就业程度非常困难，其中困难程度较轻的是劳动力的就业程度。西方经济学家通常以失业情况作为充分就业与否的尺度标准，而“失业”这个术语一般又总是指劳动力的失业。
衡量失业的指标是失业率。失业率就是未被雇佣的人数除以劳动力总数所得到的比率。
其中劳动力总数是指就业人数加上没有工作但却在积极寻找工作的人数。失业率的大小表示与充分就业的差距。
失业率越大，距离充分就业越远；失业率越小，距离充分就业越近。
西方经济学界一般把失业划分为四类：(1)摩擦性失业(frictional unemployment)，即指在短时期内，劳动力在流动过程中产生的供大于求的状况。(2)结构性失业(structural unemployment)，即指劳动力的供给与劳动力的需求在职业、技能、地区分布等结构上的长期不协调所引起的失业。(3)需求不足性失业(demand－deficiency unemployment)，即指经济中对商品和劳务的需求不足以创造出对所有能够投入生产的工人的需求所导致的失业。
(4)季节性失业(seasonal unemployment)，即指某些部门间歇性的需求不足(不是总需求)所造成的失业。
以上这些失业类型都属于非自愿性失业(involuntary unemployment)，是经济学家和政府当局所注目的焦点。因为无论失业的类型如何，失业的代价都是很大的。首先，很高的失业率会使国家经济蒙受巨大的损失。劳动力是很重要的生产要素，而失业使劳动力资源造成浪费；同时原来能够生产的商品和劳务由于工人的失业而不能生产了，致使社会生产量下降。其次，失业普遍存在会带来一系列社会问题，加剧社会动荡。
高失业时期，一般都伴随着高犯罪率、高离婚率、高死亡率以及其他各种社会骚乱。因此，失业问题不仅是经济问题，同时也是一个重要的政治问题。所以，控制失业率应是财政政策的主要目标之一。
从西方国家的经济发展来看，经济衰退期间，失业率就很高(如美国在1933年的失业率为24．9%)，经济繁荣期间，失业率就很低(如美国在1944年的失业率仅为1．2%)。
那么，失业率为多高时才能算是充分就业?是否失业率为零才是充分就业?西方经济学家认为，充分就业是用来形容令人满意的就业水平的，但并不意味着失业率为零，因为摩擦性失业在经济中通常是不可避免的，正常的经济社会免不了要有一定程度的失业率。
有些经济学家认为，在充分就业水平上，总工作空额恰好等于寻找工作的总人数，即这时的需求不足性失业为零。
具体到数量指标上，有些比较保守的经济学家认为，失业在2%至3%以下才算是充分就业，而有些经济学家则认为，只要失业率低于5%就可以算是充分就业。现在，大多数经济学家认为4%的失业率即是充分就业。
无论如何，这些从数量指标上给充分就业所下的定义，在很大程度上反映了判断的价值观念的不同。
国际收支平衡目标 国际收支是现代开放性经济的重要组成部分。西方经济学家认为，一国的国际收支状况不仅反映了这个国家的对外经济交往情况，而且还反映出该国的经济稳定程度。
国际收支是指一国与世界其他各国之间在一定时期(通常是一年)内全部经济往来的系统记录。
主要的国际交易活动包括进口、出口、政府在国外的购买、国外投资以及政府持有的黄金和外汇的变动等。国际收支不均衡的成因很多，从而形成不同类型的国际收支不均衡。
西方经济学家一般把国际收支不均衡划分为两类，即短期不均衡和长期不均衡。造成国际收支短期不均衡的主要原因有：(1)经济波动所造成的周期性不均衡；(2)汇率调整不当引起经济膨胀所造成的不均衡；(3)商品价格的结构变化所造成的不均衡。造成国际收支长期不均衡的主要原因有：(1)经济发展的长期趋势所造成的不均衡；(2)技术进步引起生产要素结构变化所造成的不均衡。不同的国际收支不均衡对经济的冲击不同，政府采取的调节政策也应不同。
从国际收支不均衡所造成的经济影响来看，各国更为关心的是国际收支赤字。一个国家长期存在国际收支赤字所付出的代价至少包括以下三个方面：(1)国际收支出现赤字，表明一国必须通过减少其国际货币的储备或增加新的短期借款来维持进口水平和对外投资水平。如果这个国家不断丧失其储备资产，其货币的国际地位就会削弱。
(2)如果一国的国际收支长期存在赤字，就有外汇储备耗尽之虞，这个国家就会被迫大规模举债。举借外债所产生的本金和利息的偿付，必然使本国货币或外汇源源流向外国。这不仅使将来的国际收支赤字变本加厉，而且使本国债台高筑，削弱本国经济在世界经济中的地位。
(3)国际收支赤字有降低国民收入增长率的倾向。一方面，国际收支赤字的存在说明该国的出口不足或下降。
另一方面，国际收支赤字倾向于降低一国进口水平。近年来，有些西方经济学家认为，对于扩大生产能力来说，适当的进口可能是至关重要的。
因为，进口能促进新资本的创造和新技术的引进；在通货膨胀期间，增加进口支出减少国内支出，可以减少对国内产品的需求，减轻通货膨胀压力(查尔，1988，第46页～第47页和第57页)。
随着国际经济交往日益密切和各国经济发展的相互依赖性的提高，一国的国际收支同时反映着许多有关国家的经济状况。
财政政策不仅要把国际收支均衡作为一个战略性目标，而且，各国在实现国际收支均衡时要进行财政政策措施的相互协调，否则，世界经济就不会顺利发展。
2．经济发展目标
在西方经济学家看来，经济增长与经济发展是两个有区别的概念。
经济增长一般用来表示一个国家的产品和实际劳务数量的增加，更恰当的说，是表示按人口平均的实际产量的增加。经济发展则是一个综合的概念，是指伴随经济结构、社会结构和政治结构变革的经济增长；它不仅包括量的扩大，也包括质的提高。
就此而论，经济发展就是表现在国民生产总值中，农业的比重下降，而制造业、公用事业、财政机构、建筑和政府管理机构的比重相应提高；伴随着经济结构的变化，带来劳动力就业结构的变化，以及教育和培训程度的提高；不仅职业的类型，而且其地理分布也发生变化，大部分新的就业机会都集中在城市里，等等(克拉伦斯，1987)。从财政政策上说，促进经济发展的目标，主要包括提高经济增长率、防止经济周期波动、有效地配置资源等。
经济增长目标 经济增长是现代经济社会的一种现象。首先，在“工业革命”以前，生产方法属于传统的手工操作模式，而且变化缓慢。生产发展缓慢，人们生活水平也就没有多大提高。工业革命来临之后，近代科学技术在生产领域里得到了应用，并与训练有素的劳动力结合，社会生产能力有了突飞猛进的发展。
这是经济增长的物质前提。其次，1929年～1933年毁灭性的世界经济大危机，使西方国家几十年发展起来的生产力付之东流。
为维护和发展资本主义制度，就必须发展经济，促进经济增长。再次，在“凯恩斯革命”之前的自由资本主义时期，政府不干预经济，因而不存在经济增长等政策目标的实现问题。
凯恩斯学派的“降低利率、刺激投资、扩大政府开支”的宏观经济政策理论，为西方国家追求经济增长目标奠定了理论基础。
如何实现经济增长目标?西方经济学家认为，经济增长的源泉是：劳动供给增长率、资本存量增长率、以及这些要素的生产率，这种生产要素主要依赖技术进步的速度(夏皮罗，1985，第559页)。从历史上看，在任何时期，劳动量和资本量的增加越快，以及技术进步越快，那么该时期的经济增长率就越高。
西方国家的经济增长经历了一个从高速增长到低速增长的过程。
经济增长目标趋向高速是资本主义国家国内和国际各种矛盾冲突和缓解的必然结果。着名经济学家多马(多马，1983)曾经说过：“目前大家对增长的关心并不是偶然的，一方面它表现出一种忧虑，唯恐在我们的制度中如果没有增长，就没有充分就业；另一方面，它也是现代国际冲突的结果，在这个冲突中，增长已成为生存条件”。在70年代初以前，英、美、法、德、意、日、加等七个主要资本主义国家的经济增长率一般都超过5%。
但是，长期人为地刺激经济，加速经济增长，同时产生了许多经济社会问题。
例如，失业增加，通货膨胀加剧，环境污染严重，生态失衡，能源开始紧张等等。经济增长量与质的矛盾使得西方国家不得不转为低速经济增长，有些经济学家甚至主张“零经济增长”。
倡导“零增长率”的经济学家是从提高环境质量这个角度来看待经济增长的，是悲观主义者。大多数西方经济学家认为，完全降低到零增长率也不会停止对环境的破坏，这只不过使环境破坏的速度放慢而已。
就污染量依赖于生产量这一点来说，如果增长中的产量组成方面以及在用于生产该种产品的工艺方面可以有适当的变更，那么未来的增长可能比不增长状态更加有利于延缓环境的破坏(夏皮罗，1985，第555页)。
所以，西方经济学家现在关心的主要问题之一，就是如何运用宏观经济政策，特别是财政政策引导经济发展，实现最适经济增长。
资源合理配置目标 资源配置是指资源在不同的用途和不同的使用者之间的分配。每一经济制度的基本问题，都是如何使资源的配置产生最大的效能。
资源的最优配置，说明的就是使社会各种资源始终处于一种最优组合状态，产生最大的社会经济效益。西方经济学家认为，资源最优配置的一项必要条件，是任何资源不论投入哪种用途，其边际产品必须相等。然而，由于种种客观条件的限制，社会资源不可能实现资源的最优配置，只能使综合资源的配置达到一种较为理想的状态，这就是所谓的资源的合理配置。
资源的合理配置必须符合如下两个方面的要求：第一，资源必须用于生产消费者最需要的产品，而避免用于生产消费者最不需要的产品；第二，资源必须分配给生产能力最强的工业。
资产阶级经济学家认为，最优的资源配置是通过自由价格制度取得的，在这种制度下，资源从获利较少的用途转向获利较多的用途，从不太重要的用途转向较为重要的用途。
但是，所有产品市场和资源市场都处于自由竞争的状态下，由于卖方垄断或买方垄断会使资源的不同用途得到不同的边际产品，或生产者对有利可图的机会的忽视，或生产要素缺乏流动性，或工会和专利权等制度方面的限制等等，导致社会资源配置不当。政府为了在全社会范围内实现资源的合理配置，利用财政政策，通过私人经济部门与公共经济部门之间的资源转移，在公共部门资源合理配置的基础上，促进私人部门的资源合理配置。
反周期波动目标 经济周期是指总体经济活动中扩张和收缩的交替。
这种周期波动通过国民生产总值、工业生产指数以及就业和收入等综合经济活动指标的波动而显示出来。经济的周期波动一般可分为四个阶段，即：繁荣，在这一阶段中，经济活动扩张，不断达到新的高峰；衰退，在这一阶段中，经济活动由繁荣过渡到萧条；萧条，在这一阶段中，经济活动收缩，持续下降到最低点；复苏，在这一阶段中，经济活动达到最低点后开始恢复并上升到先前的水平。
经济的周期波动是由许多因素共同作用的结果。西方经济学家对经济周期理论的研究已有上百年的历史，从不同的角度提出经济周期的成因。
有的经济学家认为，经济周期是由银行货币和信用的扩张与收缩所引起的；有的经济学家认为，经济周期的主要原因在于一些巨大的创新所引起的混乱所致；有的经济学家则把投资和消费水平的不足看作是经济周期的起因；有的经济学家则从政治方面寻找原因，认为衰退是由于政府周期性地制止爬行的通货膨胀所引起的。总之，在试图提出经济周期理论的过程中，经济学家们还没有能够充分地解释决定经济波动的种种因素，但他们大多数人已对理解经济所经历的变化做出了宝贵的贡献，同时他们在下面这一点上取得了共识：经济周期只发生在以社会化大生产和商品经济为特征的社会里。
经济周期波动对经济的稳定发展有阻碍作用。在经济衰退期间，(1)企业在衰退初期将出清存货，并对设备和厂房的投资急剧下降，而投资是决定国民产出的一个重要因素；(2)企业对劳动力需求减少，失业率提高；(3)企业利润迅速下降，生产停滞，破产倒闭企业增加。在繁荣期间，与上述情况正好相反，利率、利润以及敏感商品价格上涨等；特别地，通货膨胀率可能会大幅度提高，是这一时期人们最为关注的。相比之下，人们在衰退期间比在繁荣期间所遭受的痛苦会更多。
反周期波动的财政政策，目的不在于也不可能完全消除经济周期和周期波动，而是通过设立这一目标，用适当的政策措施尽可能削弱经济周期的振幅，减轻波动的不利影响。
3．公平分配目标
公平分配指的是一国社会成员收入分配的平均程度的提高。
从理想目标来看，收入分配应达到最优状态。但是，实现收入的最优分配存在着技术上和价值判断上的种种困难。
一般在政策上，通常以公平概念作为基础。公平并不是一个纯经济目标，它是经济的、道德的、社会的以及政治历史的统一。
西方资产阶级经济学家认为，引起收入不公平分配的原因主要有：(1)受教育和训练的机会不一样；(2)财产所有权的多少；(3)地理上和职业上的流动性；(4)歧视；(5)其他偶然因素，如疾病、事故以及其他不幸等。
衡量公平分配的重要指标是洛伦茨曲线和基尼系数。洛伦茨曲线(Lorenz curve)是主要用来描述一国财富和收入分配性质的一种曲线。如图1所示，洛伦茨曲线是通过测定各阶层人民(从最贫困者开始排列)的累积部分对他们在全部国民收入中所得的累积份额而得出来的。如果收入分配完全相等，即每人得到同等数额的钱，则洛伦茨曲线将是一条成45°角的直线。如果假定的情况是绝对的不平等，即一个人得到了所有的收入，则洛伦茨曲线将构成正方形的底边和右边。
任何实际的收入分配都介于这两种极端的情况之间，而表现为一条向下弯曲的曲线。洛伦茨曲线向下弯曲的越大，收入分配越不公平。
如果用曲线与对角线之间的三角形面积(图中的A)除以对角线以下的总面积(图中的A加B)，所得到的比例称为洛伦茨系数或吉尼系数(Gini coefficient)：
当吉尼系数接近于零时，收入分配便接近于绝对平等；当吉尼系数接近于1时，收入分配接近于绝对不平等。所以，实际情况的吉尼系数介于0与1之间，而且，吉尼系数越小，收入分配越接近于平等，吉尼系数越大，收入分配越不平等。
图1 洛伦茨曲线
4．预算平衡目标
预算平衡是指在一定时期内，国家预算的基本收支保持平衡。在自由资本主义经济时期，各国追求的是年度预算平衡。
“凯恩斯革命”爆发后，政府的干预职能得到加强，许多西方经济学家主张周期预算平衡。年度预算平衡是指每个财政年度的收支都要保持基本平衡，周期预算平衡是指在一个经济周期内收支保持基本平衡。
造成财政不平衡的原因很多，主要有：(1)经济因素。经济运行的波动，造成财政上的超支短收，或相反。(2)制度因素。由于财政管理体制上的不合理以及其他经济制度的不配套，导致财政收支缺口。(3)客观因素。在一些异常年景，出现地震、旱涝等天灾人祸，必然造成收不抵支。(4)人为因素。在组织财政收入和实现财政支出过程中，由于决策者和操作人员的失误，也可能导致财政不平衡。
当然，在现代经济社会里，预算的暂时不平衡也可能是政府有意识利用财政杠杆调节经济的结果。
预算平衡与否一般有三种表现形式，即赤字预算、盈余预算和平衡预算。
这三种预算形式在不同的经济时期发挥不同的作用。在经济繁荣时期，赤字预算必然会导致经济过热，严重的通货膨胀不可避免；在经济衰退时期，盈余预算显然会使经济更加萧条，失业大军更加扩大。
所以，在经济发展过程中，预算平衡仍不失为财政政策的一个基本目标。
【参考文献】：
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财政政策目标间的相互作用(Interaction between the Objects of Fiscal Policy)
税收与公平收入分配(Taxation and Equity of Income Distribution)
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