使用费

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1208页（10324字）

【内容介绍】：

1．使用费与税收的区别

使用费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。

政府特别是地方政府以使用费融资的例子很多，诸如水费、电费、煤气费、公立大学学费、公立医院收费、停车费、公园门票等等。使用费可以大致分为三类：一是对使用公共设施或消费物品和服务的直接收费(direct charges)；二是拥有从事某种活动的特许权缴纳的执照税或费(license taxes or fee)；三是公用事业特种费(special assessments)，属于财产税的一种，按财产的某种物质特征征收，为特定公共服务融资。

尽管使用费与税收难以界定清楚，但二者的差异还是存在的(Richardson，1993)。从理论上看，使用费与一般性税收的主要区别主要表现在四个方面。(1)付费与获得服务之间具有直接联系，而在以一般性税收为公共服务融资的情况下，纳税与获得服务之间没有直接联系(Fisher，1996，p．175)。因此，使用费的收取与所提供的物品和服务具有特定联系，财政当局实际上模仿了企业对私用品的定价行为，如通行费、入场费、道路使用费等都是典型的使用费(Brownlee，1961，p．421－437；Copeland，1992，p．1481－1487；Batt，1993，p．787－794)。(2)使用费的收入一般用于特定用途，即“专费专用”，而征税的收入是一般性收入，用于政府一般性职能的实现。(3)从某种程度上说，使用费是自愿缴纳的，因为经济行为主体通过他们的行为可以影响使用费的支付，但是，税收则是非自愿的。

当然，在实践中，这种区别并非一成不变。例如，经济行为主体也可以通过其劳动－闲暇选择来影响所得税的数量，而在机动车是必需品时，对牌照收取使用费就不是自愿的。(4)根据意图来区分使用费和税收：如果引入某种财政手段的意图是取得一般性收入，这种手段通常被视为税收；如果其意图是把所提供的特定物品或服务在相互竞争的使用者之间分配，这种手段就被视为使用费。

从实践上看，一国选择征税还是收费要视具体情况而定。

(1)如果使用费不能统一征收，那么，使用费的配置影响不一定合意。就拿道路收费来说，如果不是所有道路都收费，只对某些道路收费就会导致经济上的次优替代，即经济主体选择不收费的道路，即使这种道路绕些道或行使缓慢。

在这种情况下，对燃油征收消费税可能更有效率。(2)使用费与税收所遵循的公平标准不同。如果以受益原则衡量公平，那么，使用费是更为适当的财政手段。如果以支付能力衡量公平，那么，税收是更为合适的手段。(3)倘若使用费的管理太复杂或需要的资源过多，那么，就可以用尽可能与政府提供的物品或服务密切相关的税收取而代之。例如，如果道路收费需要的人力太多，那么，利用燃油税间接征收使用费可能更有效率。

(4)如果对某些经济活动的征税已经很高，对用于这些活动的投入(物品或服务)再征收使用费可能会恶化而不是改善整个经济配置。这通常是税基有限的发展中国家普遍存在的问题。

(5)如果政府为了防止在财政调整时期过度地削减某些必要的预算支出，那么，利用使用费比征税更可取。在预算中，使用费通常为特定项目或部门筹措资金，而税收一般都作为一般性收入。

但是，这种差异在专款专用税情况下变得比较模糊。

2．使用费的优缺点

使用费是对特定物品和服务的使用收取的，因而是按照经济行为主体从这种使用中获得的收益征收的。这样，使用费的应用允许物品或服务的成本按照所获得的收益进行分配。

因此，使用费遵循的是财政学中的受益原则。

使用费的优点在于政府提供的物品和服务通过价格机制来配置，在如下两种效应的作用下，有助于实现最优配置结果：第一，使用费包含了价格制度的合理机制，即物品或服务只是提供给至少按其成本(使用费)估价的消费者，从而需求水平低于饱和需求水平；第二，使用费也提供了价格制度的信息来源，因为使用费产生的收入很容易与物品和服务的提供成本相比较，有助于对将来的资源配置做出正确的决策。此外，受益人即是支付人，这也是合情合理的(Bell，1995，p．104)。

相反，批评者对政府对其提供的物品和服务是否具有正确定价的能力表示怀疑；在没有准确的价格情况下，不一定能够得到有效的配置结果。批评者还强调，在收入分配还存在着不公平的情况下，让所有受益人对某种物品或服务都支付相同的使用费不是公正的方法，至少对于被收费的物品不是奢侈品来说是如此(Bird and Miller，1990，p．426－435)。

从理论上看，使用费总体上存在着两个问题。

第一，哪些物品和服务应当征收使用费?第二，哪些物品和服务能够征收使用费?第一个问题属于规范问题，使用费应当应用于能够增进经济效率的领域。

第二个问题属于实证问题，可以比照私人部门的价格制度来解决：私用品的使用者不仅很容易鉴别，而且如果他们不支付市场价格就不能使用这种物品和服务。因此，使用费的存在必须具有两个条件：一是对公共提供的物品或服务征收使用费能够提高经济效率；二是使用者容易鉴别，不付者不能使用。

从经济效率角度来看，使用费的理论依据包括两个方面。第一，政府干预经济的原因之一是校正外部性，使用费是政府校正外部性的手段之一。也就是说，政府通过确认无定价物品或服务并对其使用收取等于外部性的费用，就能提高经济效率。第二，使用费可以减少或避免私用品的自然垄断造成的效率损失。自然垄断行业的成本含义表现出平均成本递减(主要因为固定成本相对于变动成本很大)。效率定价要求价格等于边际成本，而随着平均成本的递减，这种定价规则意味着该价格低于平均成本，企业将亏损。具有这种成本函数的行业一般由垄断者操纵，他们为了确保利润而将提高价格，导致这种物品的提供数量低于最优水平。倘若这种物品由政府来生产，并把使用费定在边际成本水平上，就可以实现生产效率。不过，这种使用费(定价)会导致亏损，政府还必须通过一般性收入(税收)为其生产融资，或者对私人生产予以补贴。

3．效率使用费的一般原则

如上所述，使用费依据的是受益原则，个人的付费取决于公共服务的使用收益和提供成本。实现经济效率的基本原则要求，边际收益等于边际成本。对于主要有益于直接消费者的物品或服务而言，收取的价格应当等于边际成本。

如果消费者认为公共服务和设施是“免费的”，消费者的需求就会高于这些服务或设施的效率数量。因此，使用费的作用之一就是使消费者面对其消费决策的真实成本，促使他们做出效率选择。

这种选择的基本思想可用图1来阐示。

MB_U代表服务或设施的直接使用者的边际收益曲线，MB_s代表全社会的边际收益曲线，这些边际收益加总在一起决定了整个社会或社区因增加一单位服务而获得的总边际收益(∑MB_i)。

也就是说，这种公共服务或设施给该社会的全体成员带来了一定程度的一般性收益，同时也给直接使用者带来了额外收益。在多生产一单位公共服务的边际成本(MC)既定的前提下，公共服务的效率数量是Q^*。在该数量上，使用者的私人边际收益和所有人的一般边际收益决定了生产成本应当如何在使用者与社会全体成员之间分配：分配给使用者的成本为使用费，分配给社会全体成员的成本为一般性税收。在这种情况下，使用费应当是这种公共服务成本的。

由于直接使用者面临的边际成本是，他们的需求量可能是Q^*，这正是效率数量。

图1 直接使用者与社会全体成员的成本分配

倘若使用者认为边际成本是零，他们的需求量可能是Q₂。这不是效率数量，因为每个人的边际收益(直接使用者的边际收益加上全社会的边际收益之和)低于产量在Q^*与Q₂之间的生产成本。边际成本与总边际收益之间的差额表明没有对这种公共服务收取适当价格的潜在效率成本。

基于上述分析，我们可以总结出效率使用费的若干原则：(1)直接使用者获得的边际收益份额越大，使用费融资方法就越有吸引力。(2)在公共服务的绝大部分收益都属于直接使用者的情况下，使用费融资方法要求直接使用者能够容易鉴别，同时对不付费的使用者能以合理的成本排除其消费这种公共服务。

(3)当需求的价格弹性比较大时，使用费融资方法更具有效率。倘若消费者没有面临真实成本，需求的价格弹性越大，无效率的可能性就越大。

(4)边际收益而非总收益对于决定使用费至关重要。例如，在图1中，超过Q₁的公共服务数量仅有益于直接使用者。

实际上，数量Q₁已经很大，足以使这种公共服务有益于全社会(比如这种公共设施是道路，这种设施足以满足对交通的一般社会需要)。因此，尽管全社会在一定程度上受益于这种设施，但超过Q₁数量的生产应当全部由直接使用者承担费用。

最后一个原则还需要作进一步解释。一般原则是成本应当按受益的比例分配，但这种按受益比例分配的成本是哪些成本?这里，需要区分两个概念：一是提供公共服务或设施的资本成本(长期生产决策)，二是既定公共服务或设施使用的经营成本(短期决策)。例如，某一地方社区要做出这样一个决策：提供多少公园以及公园规模多大合适?一旦提供的公园数量确定下来，就会面临如下决策：公园应当免费进入还是收门票?居民与非居民的收费是否应当不同?在不同的时间收费是否应当不同?可见，使用费在有关数量和用途的决策中起很大作用。

4．使用费的构成

4．1 资本成本

建造或购置公共设施的成本称之为资本成本(capital cost)，应当由社会中将受益于这种设施的人来支付，他们也许不是直接使用这种设施的人。

例如，某人也许从不开车，但也因交通改善而受益于道路的建造。费希尔(Fisher，1996，p．181－182)提出三个理由来说明即使人们没有直接使用某种公共设施，但他们也会从中受益。

第一，某种公共设施的存在给人们提供了在将来使用的选择权，会改变他们的需求。某人也许现在没有使用某座桥，但打算在将来改变居住地后保持这种选择权，因为到那时去上班需要使用这座桥。

这种选择权价值极其重要，因为在将来这种公共设施的提供可能成本巨大。

第二，如果公共设施产生外溢性，表现为经济活动增加，那么，不是直接使用者也受益。

公共设施或服务给非使用者带来的货币收益包括：与公共服务互补的私人服务的支出、吸引其他辖区的资金(旅游业)、改善环境、吸引工人(增加劳动供给，降低劳动力成本)等等。

第三，非使用者也从纯利他主义受益，为他人提供服务获得精神享受。

倘若某一辖区的所有居民都得益于某种公共服务或设施的存在，那么，所有居民都应当对这种公共服务或设施的取得做出贡献。其依据是一般受益原则而非使用原则。

如果所有居民以及使用者应当支付公共设施的全部或部分长期生产成本，这些收费就应当与该设施的实际使用数量无关。有些使用费应当适用于每个人，以补偿有益于所有人的资本成本部分，差别使用费应当适用于使用者，以补偿他们承担的那部分资本成本。

这些使用费一般按人均或每个家庭定额收费；或者，如果长期资本成本依规模大小而不同，可依财产规模大小收费。当然，如果每个人来自这种公共设施的利益是均等的，这些资本成本也可以用一般性税收收入来支付。

4．2 经营成本

无论是公园、道路还是供水系统、大学等，只要这些公共设施建立起来，重点就要转向可变成本或经营成本(operating cost)的补偿问题。这种成本如何补偿决定了这类公共设施由谁来使用以及使用多少。

按照效率原则，边际收益应当等于边际成本，但现在有关的边际成本是短期边际成本，即所选定的资本投入既定的前提下向额外一个消费者提供或多提供一个单位的公共设施的成本。现在的问题是对每一单位公共设施的使用如何收取适当的费用。

经营成本应当根据使用公共设施的边际收益来分配。在大多数情况下，额外使用的收益只属于使用者。

倘若如此，向使用者收费来弥补全部边际经营成本也许比较合适。但在有些情况下，额外使用公共设施或公共服务也许会有外部收益，诸如多一个受教育的人可能有益于整个社会。在这些情况下，应当由直接使用者付费的边际经营成本只是一部分，该部分与使用的边际收益成正比。

假定使用者支付全部经营成本，可能出现的一些情况如图2所示。

在图2a中，短期边际成本是正的且不变，额外一单位公共服务会产生额外的固定可变成本a₀。这种公共服务的需求用D_w表示。

如果使用者可以鉴别且具有排他性，则消费每单位公共服务的适当使用费是a_o。在图2b中，在数量为Q_c之前，边际成本为零。

如果需求用D_y表示，那么，正确的使用费是零。从边际角度上说，不存在经营成本。

图2 存在拥挤和不存在拥挤情况下的效率使用费

4．3 拥挤成本

就某些公共服务而言，增加一个消费者可能就会给其他使用者造成额外成本，这种成本称之为拥挤成本(congestion cost)。比如，如果道路和桥梁越来越拥挤，行驶速度就会缓慢，所有使用者的(时间)成本就会增加。由于向额外一个消费者提供某种公共服务没有增加政府的成本，故政府无需征收更多的收入来弥补经营成本。可是，政府应当且时常就全部公共服务向使用者收费。在这种情况下，使用费的目的就是要在竞争性需求之间配置稀缺资源。

我们借助图2b来分析这种拥挤现象。

对于低于Q_c的使用数量或公共服务数量，即使消费者增加了，也不会给其他使用者造成任何成本。这种设施实际上还不是“拥挤的”。由于边际成本(经营成本和拥挤成本)为零，效率价格也是零，不需要收取使用费。

如果这种公共服务的需求是D_y，不应收取使用费，或用一般性税收或用某种固定费就可补偿资本成本。

对于超过Q_c的使用数量或公共服务数量，这种公共设施就开始变得拥挤，消费者增加就会给其他使用者造成拥挤成本。因此，这种公共服务的需求是D_z，适当的使用费就是c_。

，由此导致的使用数量等于Q_z。在Q_z，最后一个使用者的边际收益是c_o，等于该使用者给其他所有使用者造成的边际成本。

倘若不收使用费，使用数量就有可能是Q_x，这种公共设施就会使用过度，也就是它“太拥挤了”。

通过使用费来定价，以校正拥挤成本，可能需要在不同的时间收费不同。

就图2b所表明的公共服务而言，需求有时是D_y，要求效率使用费为零；有时可能是D_z，效率使用费是c_o。比如，公园在周末比较拥挤、交通要道在上下班时间比较拥挤，而在平常则不然。

换言之，高峰时间与非高峰时间的需求是不同的。在需求高峰时，收取较高的使用费比较合理；在需求非高峰时，收取较低的甚至为零的使用费比较合适。

显然，有效地利用使用费所产生的收入不一定能弥补额外经营费用。在图2b中，在高峰需求时间按价格c_。

收取拥挤使用费会产生净收入，因为边际经营成本为零。这恰好是使用费的优势之一，这些使用费表明了新设施的实际需求，并为建造新的设施提供资源。如果现有的使用者对其消费正在支付适当的成本(包括拥挤成本)，而且仍然存在着超额需求(说明拥挤现象严重)，那么，这就说明所选定的这种公共设施数量太小，消费者愿意支付以增加这种公共设施。超过经营成本之上的收入(这是由高峰时间的使用者支付的)可以用来增加这种公共设施或建造另一种公共设施。

综上所述，使用费大致分为三个部分：第一，补偿全部或部分资本成本的享用权使用费；第二，补偿全部或部分因使用而给政府造成的经营成本的使用费；第三，补偿额外使用者给其他使用者造成的成本的拥挤使用费。

5．自然垄断情况下的使用费

如果物品和服务的生产表现出规模收益递增，从而随着产量的增加长期平均成本不断下降(如图3所示)，这就说明存在着自然垄断。

相对于可变成本而言，如果资本成本或固定成本很大，平均成本就会递减。由于固定成本由越来越大的产量分担，平均固定成本就会下降，而平均固定成本递减也会引起平均总成本下降。

随着产量增加，平均总成本总是下降的，边际成本总是低于平均成本。这自然会导致垄断，因为一个大型企业比若干个小型企业能够在较低的平均成本上生产任何既定的产量。

图3 自然垄断行业的二部定价

大多数公用事业(包括电力、天然气、公共交通等)通常都表现为这种成本特征，这也同样适用于地方政府提供的许多其他设施，如公园、道路、桥梁、飞机场等。在所有这些情况下，固定成本或资本成本相对于可变成本或经营成本而言都非常大，而且，这类设施具有产生垄断力量的特性。

因此，通常的方法是：或者政府成为直接的生产者，或者政府赋予私人企业以某一市场的垄断权，然后管制企业可能收取的价格。

在规模收益递增的情况下，设定效率价格或使用费面临一个内在矛盾。如果设定的价格等于边际成本(比如为P₂)，那么，价格低于平均成本，企业或经营当局(公共部门)不能补偿其全部成本，企业或经营当局就会遭受损失或亏损。如果设定的价格等于平均成本(比如是P₁)，从而企业或经营当局可以补偿经营成本和固定成本，那么，价格高于边际成本，引起这种资本设施的使用量低于效率使用量。有人时常建议，政府应当设定或迫使价格等于边际成本，然后政府利用一般性税收收入补偿由此导致的财务损失。倘若每个人都愿意承担资本成本，使用者仅补偿经营成本，那么，这可能是一种适当的使用费策略。但是，由于补偿实体的经营损失而需要的税收会产生内在的无效率，这种方法也会导致无效率。在实践中，通常把使用费等于平均成本(比如说P₁)，让受管制的公用事业正好补偿成本并赚取平均利润。

解决上述矛盾的一种可能的也是可行的方法就是确定二部价格，即对不同数量的公共服务收取不同的价格。例如，在图3中，数量在Q₃以下，价格定为P₃；数量超过Q₃，价格定为P₂。由于边际产量单位的收费等于边际成本，总消费将等于效率数量Q₂。但是，生产者能够避免经营损失，因为这种价格差异所产生的收入高于如果收取单一价格时的收入。在二部价格情况下，收入是：

P₃Q₃+P₂(Q₂－Q₃)

或者

(P₃－P₂)Q₃+P₂Q₂

可是，在单一价格情况下，收入只是P₂Q₂，(P₃－P₂)Q₃+P₂Q₂＞P₂Q₂。

二部定价反映了如下情况：有些消费者对于所谓的边际内单位(即不是人们购买的最后单位)愿意支付高于边际成本的价格。二部价格把一部分消费剩余转给生产者，生产者对于边际单位收取边际成本价格，并仍能补偿全部成本。在单一价格P₂情况下，消费者剩余是三角形ACE的面积。

而在二部价格情况下，涉及到价格P₂和P₃，消费者剩余变小，等于ABF的面积加上BCD的面积。BDEF的面积代表生产者增加的收入。

当然，边际内价格为什么要设定为P₃没有理由；该价格的选择必须能够产生足够的收入以补偿生产者的经营损失。实际上，边际内价格仅适用于所消费的第一个单位，相当于补偿费或享用权使用费。

如很多公共供水系统每月收取固定的享用权使用费，再按每吨用水量收取使用费。即使增加一个使用者的边际成本为零，二部价格也有用。在这种情况下，第一个价格补偿固定成本，第二个价格(边际使用费)为零。在使用二部价格时，拥挤收费也比较容易实施，即在一定时期内收取固定费用之外，在使用高峰时间的收费高于非高峰时间的收费。

6．结语

使用费是政府对特定服务或特许权收取的价格，以弥补全部或部分提供这些服务的成本。使用费与一般性税收的主要区别在于，应纳税额与所获得的服务之间没有直接关系。

使用费对效率选择产生一种刺激，因为消费者面临着其消费决策的真实成本。如果属于直接使用者的边际收益份额越大，直接使用者享有的服务或设施的收益百分比越大，使用者越容易鉴别，需求的价格弹性越大，那么，使用费融资方法就越有吸引力。。

【参考文献】：

公共定价(Public Pricing)

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