政府间补助的经济效应

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1214页（7216字）

【内容介绍】：

1．引言

中央(联邦)政府的补助是下级政府的非常重要的收入来源，也是上下级政府改变财政资源的主要方法。

从传统上说，政府间补助具有四个作用(Fisher，1996，p．207－208)。第一，补助可以用来校正下级政府结构产生的外部性，从而改进财政决策效率；第二，在地区间或地方间再分配资源；第三，以一种税制结构取代另一种税制结构，以利用征税中的规模经济优势；第四，作为下级政府的宏观经济稳定机制。

补助类型大致可以分为两种(Rosen，1995，p．537－542)，一是有条件补助(conditional grants)，一是无条件补助(unconditional grants)。前者有时也称为分类补助(categorical grants)，指提供补助的政府在一定程度上规定了接受补助的政府使用这项资金的目的；后者有时也称为收入分享(revenue sharing)，指提供补助的政府不限制接受补助的政府对补助资金的使用。有条件补助又分为三种：配合补助(matching grants)，即提供补助的政府对某种特定活动每资助一元，接受补助的政府就必须相应地支出一定数额；限额配合补助(matching closed－ended grants)，即在这种配合补助制度下，提供补助的政府最终的补助成本取决于接受补助的政府的行为；非配合补助(nonmatching grant)，即提供补助的政府提供某一固定数额的资金(等同于一次性总额补助)，与接受补助的政府的支出水平无关，只是规定补助资金的支出用途。

政府间补助结构影响其经济效应。

具体来说，有条件补助的刺激性大于无条件补助，而且，不同类别的有条件补助，其经营效应也不同。

2．政府间补助的收入效应与价格效应

政府间补助影响着接受补助的政府的财政决策，这种影响是通过两个机制实现的：一是收入效应，即增加提供政府服务的可利用的资源；二是价格效应，即增加资源和降低额外服务的边际成本。

无论哪种效应都会影响政府服务的需求量，只是方式不同。在以这种方法分析政府间补助时，经济学家切记要把政府服务的个人需求观念与政治选择制度相协调。如果政治决策是通过投票做出的，那么，补助对政府决策的影响是由补助对决定性选民的影响决定的。

因此，对政府间补助的预期效应的大多数经济分析一般始于补助对个人需求的影响，如图1所示。

在一次性总额补助的情况下，可利用资源的增加将引起政府服务的需求曲线向外移动(假定政府服务是正常品)。在额外一元支出的边际成本为一元的情况下，预期支出将从E0增加至E1。另一方面，配合补助降低额外支出的边际成本(或价格)，引起政府服务需求量增加，比如说从E0增加至E2。用经济术语来说，一次性总额补助(非配合补助)通过收入效应增加需求，而配合补助因价格效应而增加预期服务数量。

在补助计划和地方政治选择制度既定的情况下，补助的经济效应就可得到预测。

图1 补助的收入效应和价格效应

3．各类配合补助的经济效应分析

下面，我们利用通称的“社区偏好模型”(community preference model)来分析各种配合补助的效应。

该模型假定，利用标准的无差异图可以表明社区的偏好。在这种假设条件下，该模型等同于这样一个模型，在该模型中，所有居民在其偏好(以及收入)上是相同的(Boadway and Hobson，1993，p．98)。

在整个分析中都假定，目标是使地方居民的效用(福利)最大化，满足社区预算约束。

效用取决于地方共用品和全部其他物品的消费。

令G代表地方共用品的提供水平，P_G代表地方共用品的单位价格，M代表社区收入，那么，(M－P_GG)表明了全部其他物品的消费。社区预算约束用图2中的M到(M／P_G)的直线表示。

效用最大化位于社区无差异曲线与社区预算约束线的切点A。

我们首先考察配合比率为s的无限额配合补助的效应。

补助使公共服务的实际价格从P_G降低至P_G(1－s)。其效应在于使社区预算线向外转动，变为从M到M／P_G(1－s)的直线，新的效用最大点为B。

在B点，地方共用品(G)的支出是P_G(1－s)G₁，这意味着其他所有物品的支出为M－P_G(1－s)G₁。在没有补助的情况下，地方共用品提供水平G₁将花费P_GG₁。

因此，补助计划的总成本可以用图2中的垂直距离BC来计量。准确地说，BC是数量sP_GG₁，亦即获得补助的数量。

图2 无限额配合补助的效应

接下来考察配合比率仍为s的限额配合补助的效应。鉴于有最高限额，补助后的预算线在该最高限额具有约束力的点上成为弯折线(如图3所示)。在此之后，增加的公共服务提供水平其成本是足额的即P_G。如果社区偏好是那种该最高限额不具有约束力的偏好，则该分析与无限额补助的分析相同。

然而，如果最高限额具有约束力，社区就只能在某一点上消费，如图3所示的B′点(公共服务水平G₁)。一般来说，公共服务提供水平预期会下降到低于没有最高限额情况下应有的水平。

图3 限额配合补助的效应

为了符合配合补助的条件，接受补助的政府必须在公共服务提供上准备一定最低初始支出水平。假定最低支出水平是P_GG₁，那么，相应的提供水平就是图4中的G₁。在这种情况下，补助后的预算线如图4所示，即从B′到M／P_G(1－s)的直线。如果最低支出限制不具有约束力，该分析又与无限额配合补助的分析完全一样。

不过，如果该限制具有约束力，社区就只能消费公共服务水平G₁，最低支出要求得到满足，如图4所示。

图4 有最低支出要求情况下的配合补助的效应

非配合有条件补助使社区收入增加至M′，补助后预算线将是从B′到M′／P_G的直线(如图5所示)。

尽管补助的数量与公共服务的总支出水平无关，但接受补助的政府也必须把补助资金用在事先规定的特定公共服务上。一般来说，这种补助的效应与纯粹的无条件补助大体相同，尽管社区不得不提供相对于接受补助的政府成本相等的无条件补助情况下能应获得的水平而言显得过高的公共服务水平。

图5 非配合有条件补助的效应

4．有条件补助与无条件补助的经济效应

无条件补助只是增加了社区的收入而不改变相对价格，但配合补助改变相对价格。分析政府间补助的一个重要结果是：对于成本相等的政府补助水平而言，无条件补助比有条件补助使接受补助的政府的效用增加得多。

这种差异可用图6来说明，在该图中，配合比率为s的配合补助的效应同接受补助的政府支出相同的无条件补助的效应相比较。

如上所述，配合补助使社区预算线向外转动，导致新的效用最大化消费组合位于图6的B点，其效用水平为U₁。

由于配合补助的成本可以看作是BC，接受补助的政府支出相同的无条件补助无疑会使社区的预算线按垂直距离BC向上平行移动。显然，无条件补助将使效用的增加大于有条件补助的效用(从U₁增加至U₁′)。

图6 成本相等的有条件补助与无条件补助的比较

同时，有条件补助使接受补助的政府在公共服务上的支出增加大于无条件补助下的支出增加。其原因在于，配合补助计划导致相对价格变化，进一步引致对G的消费增加。

5．最适配合比率的确定

在政府间补助制度中，大部分都属于有条件补助。而在有条件补助中，配合补助又占很大比重。一般来说，配合补助制度向接受补助的政府在特定服务上的支出一元配合以s元的补助，其中的s就是所谓的配合比率。如果s=1，那么，地方政府的每一元支出就会产生一元的补助，故这项补助就为该项支出筹措了一半资金。

如果s=0．5，那么，地方政府的每一元支出产生0．5元的补助，这项补助为该项支出筹措了1／3(0．5元／1．5元)的资金。这样，补助融资的份额(用M表示)就可以写成下列一般形式：

M=s／(1+s)

可见，补助降低了接受补助的政府增加服务数量的价格。

如果s=1，补助为支出筹措一半资金，所以，增加一元支出的地方税成本至少0．5元。增加一元服务的地方税收价格P_G(即地方边际成本)一般可写成：

P_G=1－M=1－［s／(1+s)］

=1／(1+s)

如果s=1，增加一元服务使地方居民付出0．5元的地方税。如果s=0．5，增加一元服务的地方税收价格是0．67元。

如果s=0．25，地方税收价格是0．8元。

现在的问题是，如何决定适当的配合比率。最适配合比率是能够引导接受补助的政府提供社会最适水平(即边际社会成本恰好等于边际社会收益)公共服务的比率。

令P_G代表增加A省公共服务提供水平的边际成本，MB_A代表A省居民的边际收益，MB_B代表B省居民来自A省公共服务提供水平增加的边际收益(外溢性收益)。最适提供水平位于

P_G=MB_A+MB_B

之处。也就是说，在最适公共服务水平上，增加公共服务提供的边际成本正好等于边际收益之和，即社会边际收益。如果再增加公共服务的提供，就会导致边际成本超过边际社会收益。

上述表达式可以改写成：

P_G=MB_A［1+(MB_B／MB_A)］

因此，

MB_A=P_G［MB_A／(MB_A+MB_B)］

=P_G｛1－［MB_B／(MB_A+MB_B)］｝

由于A省提供的服务水平将达到A省居民的边际成本恰好等于边际收益(MB_A)的点上，那么，如果A省居民对于增加公共服务提供水平所支付的不是P_G，而是高于P_G，它们就会有适当的动力生产社会最适数量。换言之，最适配合比率应当是B省的边际收益占社会边际收益的比例：

s=MB_B／(MB_A+MB_B)

6．补助对接受补助的政府财政能力的影响

最后，本节简要探讨上级政府的补助对下级政府财政能力的影响。

在本分析中，所有变量都以人均值表示，各符号的经济含义如下：

Y_i——省(州)i的自身财政能力(自身财政能力是指以国家平均税率乘以标准税基得到的潜在收入)

E_i——省(州)i的财政均衡补助

R_i——省(州)i财政能力(窄范围)

R_i=Y_i+E_i

R^*——全国平均财政能力(窄范围)

f_i——省(州)i的财政能力指数(窄范围)

f_i=R_i／R^*

X_i——在任何联邦(中央)－省(州)转让制度而非财政均衡制度下省(州)i的收入

X^*——全国平均转让

f_i′——省(州)i的财政能力指数(宽范围)

f_i′=(R_i+X_i)／(R^*+X^*)

现在假定在联邦－省(州)转让制度下，向省i转让X_i。财政能力(宽范围)的相对变化可作如下表述：

△f_i′=［(R_i+X_i)／R^*+X^*)］－(Ri／R^*)

=［R_i(X_i／R_i－X^*／R^*)］／［R^*(1+X^*／R^*)］

可以看出，若X_i／R_i≥X^*／R^*，则△f_i′≥0，反之，△f_i′＜0。最后，如果X_i／X^*≥R_i／R^*，则X_i／R_i≥X^*／R^*，反之，X_i／R_i＜X^*／R^*。

只要财政拮据省份获得的补助数量高于联邦税率适用于该省税基所能获得的收入，其财政能力就会得到改善。

当然，倘若不是这种情况，某种补助计划就会使财政均衡制度不能发挥作用。

首先考察人均补助相等的制度。

在这种情况下，Xi=X^*。因此，对于财政能力(窄范围)低于全国平均水平(Ri／R^*＜1)的那些省份来说，△f_i′＞0；反之，情况相反。

任何人均补助相等的制度都将等量提高财政能力：这种制度是完全均等化的转让制度。同样，任何有利于低于平均财政能力(当R_i＜R^*时，X_i＞X^*)的省份的补助制度不仅会改善那些省份的相对财政能力，而且从某种程度上说，这种补助也优于完全财政均等化。

最后，即使就人均补助偏向高于平均财政能力(当Ri＞R^*时，Xi＞X^*)的省份这种情况来看，只要X_i／X^*＜Ri／R^*，这种补助仍会降低这些省份的相对财政能力；而对于财政拮据的省份来说，情况相反。

7．政府间的补助政策

有关各种类型政府间补助的经济影响的经济理论分析和经验研究，就补助政策得到三个主要的结论。

第一，倘若目的是增加接受补助政府的某种特定职能的支出，那么，无限额配合补助则是最佳工具。等于非居民受益份额的、具有某种配合比率的配合补助，通过降低地方税收价格，将抵消辖区间外部性的影响。这种降低的价格将诱使实现效率所必需的支出增加。

尽管其他补助也可以用来增加支出，但无限额配合补助将以最小可能的补助引致理想的支出反应；配合补助将使每元补助产生最大的支出效应。

第二，就在下级政府间再分配资源来说，一般性一次总付补助比配合补助是更好的机制。给予所有辖区的这类补助没有什么经济原因，但目标应当是低收入或高成本的辖区。

这些补助应当是一次总付的，以便不改变政府消费与私人消费的相对价格。

第三，一般而言，应当避免分类一次总付和限额配合补助。

限额配合补助一旦成为一次总付补助，就会达到最大补助；分类限制不改变补助效应，除非这种补助相对于接受补助政府在该类别上的支出而言很大。倘若目标是增加支出或减少接受补助政府在某种特定功能上的支出，无限额配合补助更好。。【参考文献】：

联邦制下政府间补助的经济合理性(Economic Rationale for Intergovernmental Grants in a Federal System)

Fisher, R. C., 1996, Stale and Local Public Finance, Richard D. Irwin.

Rosen, H. S., 1995, Public Finance, Richard D. Irwin.

Boadway, R. W. and P. A. R. Hobson, 1993, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, Canadian Tax Foundation.