联邦制下政府间补助的经济合理性

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1219页（20836字）

【内容介绍】：

1．引言

联邦制的一个基本保证是通过经济联盟可以产生一种剩余。

然而，在联邦制下权力与责任的划分应当是使这种剩余最大化。通过经济联盟使这种剩余最大化概念的核心是适当地确定政府间的补助，包括有条件补助和无条件补助。

在联邦制度下，均等化补助历来是政府间财政关系的一个重要组成部分。在过去的20年里，地方财政学发展迅速，其中主要内容是均等化补助在提高效率上的作用，特别强调了它对流动性生产要素的配置效率的影响(Flatters et al．，1974，p．99－112；Boadway and Flatters，1982a，p．613－633，1982b；Wildasin，1986；Boadway and Wildasin，1984)。

同时，从横向公平角度来看，联邦制度下均等化补助也有其存在的必要(Economic Council of Canada，1982；Boadway，1986，p．1－45)。横向公平要求公共部门(包括联邦政府和省或州政府)不应基于居住的省份而在于它对个人福利的影响上有什么差异。

传统上，财政均等化的根据就是这种公平原则。

此外，对下级政府的补助的另一个原因就是存在着辖区间的外溢性。

辖区间的外溢性大致分为两类。首先，当某一省份的公共支出直接有益于其他省份的居民时，辖区间的外部性就出现了。鉴于某一省政府的支出决策仅与属于其自己选民的收益(或成本)相联系，在其决策过程中没有考虑属于其他省份居民的收益，所以，政府间补助的作用之一就是鼓励下级政府在决策中考虑辖区间的外部性。其次，在某些省管辖区域，省与省之间的支出(和税收)协调会促进劳动力和资本的自由流动。

政府间补助可以用来促进这些协调。

税权(tax powers)的划分和税收范围(tax room)的分配对经济联盟的效率和平衡功能有很大影响。

首先，在联邦制度下，之所以存在着适当的补助，就是因为在筹措收入的能力与支出责任之间存在着某种程度的纵向不平衡。

上级政府必须有强大的筹措收入能力，除了满足其自身的支出计划需要外，还要为补助下级政府提供资金。

其次，税权和税收范围的划分本身影响着均等化支付，以校正联邦制下的财政不公平和财政无效率。特别是个人所得税，作为一种主要的政策工具，联邦政府用它来实现再分配公平。

此外，由于各省(州)对很多公共服务具有管辖权，诸如保健、教育、福利等，而这些公共服务实质上具有再分配性，故联邦政府不得不依赖所得税和支出能力来实现其再分配目标。资源配置的效率也受到联邦税种特别是直接税的设计的影响。在所得税制上，各省(州)的税率差异以及缺乏协调，大大削弱了共同市场的有效作用。

本文重点讨论联邦制度下的效率与公平问题。

两个重要的结论是：(1)在联邦制度下，适当地构建转让制度会同时增进效率和公平；(2)从效率和公平角度来看，在直接税领域里，联邦政府占绝对优势是十分必要的。

2．财政缺口

在联邦制度下，每一级政府都有一系列的支出责任以及征收某些税种的权力。

地方政府负责提供地方共用品，省(州)政府负责提供区域性共用品，同样，联邦政府负责提供全国性共用品。总之，公共服务的受益区域越广，负责提供这些公共服务的政府级次越高(Oates，1972；Breton and Scott，1978)。在联邦制度下，公共服务提供的分散化能使不同的地方和地区考虑其居民的偏好和需要。当某一级政府的财政能力不足以满足其制度上安排的支出责任时，就出现了所谓的财政缺口(fiscal gap)。

征收某种税的权力是由宪法规定的。例如，在加拿大，1867年宪法就限制省政府征收直接税。但在实践中，这种法律限制并不是限制其筹措收入权力的决定性因素(La Forest，1967)。省政府一直可以征收个人所得税、公司所得税、遗产税以及各种一般性和特殊性商品税。

对省级税种的惟一有效的法律限制是不允许省级政府对进口到本省的商品征收关税或主要对非居民课征的其他税种(Hogg，1985，p．611－619)，也不允许在零售阶段之前的生产阶段征收销售税。

对省级征税权力的实际限制是经济原因。

省级政府不愿意为理想的公共服务数量融资，因为担心为此而课征的税收会把劳动力和资本吓跑。同样道理也适用于地方政府。

的确，地方政府实际上通过减税展开税收竞争，以吸引劳动力和资本。地方政府之间的这种税收竞争最终会损害自身利益，减少税收收入。但也有人认为，这样会迫使政府少花钱，使地方政府的支出数量接近“最适”水平。

此外，联邦政府侵占了省级政府的有利的个人和公司所得税领域。

在联邦政府已抢先占有大量税基的情况下，省级政府觉得，如果提高其所得税率以获得更多的收入，在政治上会处于不利地位。

由于省级政府的支出责任和征税权力是分别确定的，再加上对教育、保健、福利以及省级政府提供的其他服务的需求迅速增加，通常的看法是现在的省级政府的支出责任超过了它们的征税能力。

因此，省级政府的支出责任与征税权力之间的财政缺口必然会出现。省级政府只有通过从其他地方取得收入(即从征税权力更大的联邦政府取得收入)才能消除这种缺口。当然，联邦政府和省级政府都有举债权力，只不过联邦政府的举债能力更大，但举债只能暂时消除这种财政缺口。需要注意的是，这里所说的财政缺口是指在没有政府间转让(补助)的情况下存在的缺口。

同省级政府相比，地方政府的征税权力限制性更大，因为劳动力和资本在地方辖区之间的流动性很高。例如，地方政府对劳动所得征税很不容易，因为劳动力在地方之间是流动的。

同样，即使本地的区域再大，地方政府也很难成功地征收商品税，因为人们可以在外地购买所需要的商品来避税。可见，由于劳动力和资本的流动性，政府级次越高，居民逃避其征税的可能性越小，故较高级次政府的征税能力较大。

这里，人们常谈到的一个问题是：地方政府课征的部分税收由本地之外的居民承担(McLure，1981，p．483－485；Thirsk，1982，p．384－401)。例如，省级政府的商品税对在本省购买商品的非居民征税。

这种税的税收负担实际上被输出了，但税收负担的这种输出利益可能被上述提到的税收竞争的抑制效应全部或部分抵消。

鉴于财政缺口表明的是接受补助政府的一般性收入短缺，故适当的补助形式应当是无条件补助。原则上，给每个省份的补助规模应当与财政缺口的大小挂钩，但问题是，补助规模到底多大合适很难准确计算出来。

最后需要说明的一点是，从整个国家的角度来看，倘若联邦政府希望通过支出权力控制省级政府的活动，还确实需要有一定程度的财政缺口。实际上，在分权化的联邦制度下，支出权力是财政缺口的一个重要原因。

3．财政效率

在分权化的联邦制度下，联邦－省转让也需要用来校正资源配置的无效率。所以，本节的重点是借助一个简单但比较抽象的模型来讨论财政效率概念，并以财政效率为标准探讨政府间转让的必要性。

3．1 基本模型

在联邦制度下，假定有许多省政府；但为了简化分析，假定有一个联邦政府，有两个省级政府A和B。

省政府向其居民提供共用品，通过对本省的居民或生产要素征税筹集资金。在各省之间不存在外溢性。

联邦政府提供全国性共用品，通过对整个国家的人口或生产要素征税筹措资金。假定省政府拥有固定的自然资源禀赋，其相应的租金或用于向本省居民提供共用品，或均分给本省居民。

在每一省份，劳动力和自然资源是仅有的两种生产要素，其总产出由私人部门或公共部门提供；在自然资源数量固定的前提下，劳动表现出边际生产率递减。为了使分析简化，开始先不把资本作为一种投入，以后再加上资本。

假定人们在各省之间是完全流动的。在均衡状态下，人们无论是在哪个省份，其福利状况都一样；倘若人们通过搬迁能够改善其福利，他们就会迁移。个人福利的一种衡量标准是综合所得(I¹)，因为它反映出个人对物品和服务的控制能力。这种综合所得包括扣除个人税(T¹)之后的劳动所得(W¹)、政府的转移支付以及政府提供的物品和服务的隐含所得。迁移均衡可以用在两个省份的综合所得相等(I^A=I^B)的情况表示。

令G¹／(N¹)α代表个人来自公共支出的收益。

倘若α=0，这是一种纯共用品情况，即在消费上不存在竞争。在这种情况下，迁移到i省不会改变现有居民来自既定公共支出水平的收益。

倘若α=1，这是一种公共提供的私用品情况，这种物品在消费上是完全竞争的。

在这种情况下，迁移到i省将减少现有居民来自既定公共支出水平的收益。

某一省份的某个居民所获得的净财政收益(NFB)等于个人来自省政府支出的收益与此人缴纳的省税收之间的差额：

NFB¹=G¹／(N¹)α－T¹ (1)

我们首先澄清净财政收益的各种来源，它们对在各省间迁移的刺激以及对劳动力在各省间有效配置的影响。倘若迁移均衡牵涉到劳动力配置的低效率，政府应当做出怎样的政策反应。

首先考察这种情况，即自然资源租金按人均再分配给属于该省的居民。于是，在i省(i=A，B)的综合所得的表达式可以写成：

I¹=W¹+R¹／N¹－T¹+G¹／(N¹)α (2)

式中的Rⁱ／Nⁱ代表来自省政府人均自然资源租金转让。

在这些情况下，有两种原因导致各省间资源配置低效率。下面，我们依次讨论它们是怎样导致低效率的，这种低效率如何通过均等化转让制度得到校正。

3．2 财政外部性

假定省政府按居民原则征税(如人头税)为纯共用品的提供融资(α=0)。在这种情况下，某一省份的每个人受益程度等于全部公共支出Gⁱ。

省政府的预算平衡要求G¹=NiTⁱ。在这种情况下，

NFB¹=G¹－T¹=(N¹－1)T¹ (3)

也就是说，搬迁至某一省份的移民获得了净财政收益，数量为现有居民纳税所负担的共用品成本。可以看出，在其他情况不变的情况下，人们总是想迁移至人口相对多或人头税相对低的省份，这些省份能够提供较高水平的个人净财政收益。

然而，在按居民原则征税的情况下，在各省之间的迁移导致一种财政外部性：迁至i省的人将贡献数量为T¹的省税收，降低了现有居民的纳税义务而没有侵占他们对纯共用品的消费，言外之意即在纯共用品的消费上存在着规模经济。

这种财政外部性的另一种解释是：某个移民给现有居民带来了总量为T¹(该移民的纳税额)的额外净财政收益。可是，这个人并没有理由考虑这种财政外部性，他只是对迁移的私人(个人)利益感兴趣。

财政外部性反映出纯共用品提供的规模经济。倘若假定省政府提供公共提供的私用品(α=1)，同时也以人头税来融资。

据认为，公共提供的私用品情况表明了省级公共部门在主要支出领域(诸如教育和保健)里的产出。在这种情况下，利用省政府预算平衡条件，

NFB¹=Gⁱ／N¹－T¹=0 (4)

也就是说，人头税与受益税的作用相同，相应地没有给该移民带来净财政收益。

而且，向i省的迁移减少了现有居民在公共支出水平既定情况下所获得的利益，其总量等于G¹／N¹。在公共支出水平既定情况下，现有居民纳税义务的降低(降低的程度是移民缴纳的税收数量T¹)，正好抵消了他们对公共提供的私用品的人均减少消费量，因而迁移没有造成财政外部性。

换言之，公共提供的私用品消费不存在规模经济，因此，迁移没有造成财政外部性。

3．3 租金分享

此外，迁移至i省将减少属于现有居民的资源租金。

搬迁至i省的移民获得一部分资源租金，数量为Rⁱ／Nⁱ，等于属于现有居民的租金减少总量。

在其他条件不变的情况下，这刺激了移民向自然资源禀赋相对丰富的省份。在该模型中，按人均相等方式向居民再分配资源租金，从分析角度来看，等同于私用品的公共提供，即人均利益相等。其含义是：移民获得等量的净财政收益，等于人均租金转让，牺牲了现有居民的利益。从分析角度来看，这等同于迁移造成的负财政外部性。

3．4 地点效率

在该模型中，自由迁移一般会导致劳动力在各省之间的无效率配置。在纯共用品的情况下，效率要求：

I^A+T^A－R^A／N^A=I^B+T^B－R^B／N^B (5)

换言之，迁移的社会收益而非私人收益在各省间应当相等。就任何一个省份而言，不仅仅包括移民的收益(用综合所得Iⁱ来衡量)，而且还包括现有居民的收益(正的财政外部性Tⁱ和负的租金分享外部性Rⁱ／N¹)。因此，在T^A=T^B(即各省间的人头税相等)和R^A／N^A=R^B／N^B(即各省间的人均自然资源租金相等)的情况下，自由迁移是有效率的。换言之，倘若省政府对资源租金征税(T¹=Rⁱ／N¹)，有效地利用自然资源租金为公共支出融资，那么，迁移均衡是有效率的。

在这种情况下，为促进有效迁移所需要的平衡化公式将分为两部分。第一，人头税产生的人均收入从全国平均来看应当相等(T^AV)，即

T^AV=(N^AT^A+N^BT^B)／(N^A+N^B) (6)

这涉及到从低于平均人头税省份向高于平均人头税省份的转让。

第二，以资源租金融资的人均转让从全国平均来看应当相等(r^AV)，即

r^AV=(R^A+R^B)／(N^A+N^B) (7)

这涉及到从高于平均人均租金省份向低于平均人均租金省份的转让。这里，值得注意的是，在这个公式中，税收与个人转让(它是负的税收)的处理要对称。

在征收人头税的公共提供私用品的情况下，效率只是要求：

I^A－R^A／N^A=I^B－R^B／N^B (8)

因此，除了租金分享产生无效率之外，迁移均衡是有效率的；只要R^A／N^A=R^B／N^B，这种无效率来源就会不复存在。再者，倘若这种条件未得到满足，通过适当的收入转让，人均资源租金从全国平均角度来看应当相等。

从另一个角度来看，倘若在上述表达式的两边消去Iⁱ，公共提供私用品情况下的地点效率条件可简化为w^A=w^B。该表达式是说：地点效率要求劳动力在各省间的配置最终实现劳动力的边际产品相等(在竞争性市场中，劳动力的边际产品等于工资率)。

倘若并非如此，就有可能在各省份间重新配置劳动力，以便增加国民产出。

“寻租迁移”一词用来描述各省居民人均租金差异引起的迁移。省人均租金分享会导致人口的无效率配置，因为在这种情况下，人们基于平均生产率而非边际生产率做出迁移决策。在各省间的劳动力有效配置的情况下，边际产品而非平均产品相等。

3．5 资源租金作为来源地收入来源

自然资源租金不分配给产生地省份的居民，这种收入来源而是作为来源地收入的一种形式，以平衡预算。于是，i省的综合所得(i=A，B)由下式给定：

I¹=w¹－T¹+G¹／(N¹)α (9)

在纯共用品情况下，倘若公共支出只是通过诸如自然资源租金这种来源地收入融资(因而T¹=0)，那么，迁移均衡将是有效率的。

这一结论的正确性就在于：当纯共用品支出利用来源地收入来源融资时，迁移不会造成财政外部性。

在这种情况下，省政府预算平衡要求G¹=R¹，从而NFB¹=G¹=Rⁱ。

也就是说，移民获得的净财政收益(NFB)等于为纯共用品的提供筹措资金的自然资源租金：所有居民获得的净财政收益水平相同，与人口无关。

在公共提供私用品情况下，上述情况比较复杂。

在这种情况下，仍利用省政府的预算平衡条件，NFB¹=Gⁱ／N¹=Rⁱ／N¹。也就是说，移民得到的净财政收益等于他(她)用于融资其消费公共提供的私用品的(人均相等)自然资源租金所得。然而，移民没有考虑现有居民的净财政收益总额的减少。再者，地点效率要求w^A=w^B。

因此，只有当净财政收益在各省间都相等时，迁移均衡才有效率。在这种情况下，要求全国范围的人均资源租金均等。

3．6 其他来源地税收

在上述的简单模型中，只有劳动力和自然资源是生产要素。在现实世界里，还要使用诸如资本和土地等其他生产要素，对这些要素的征税出现了各种税收收入来源。资本所得和土地所得税按来源征税，为纯共用品的提供筹措资金，同样会导致有效的迁移均衡。同时，如果来源地税收用于纯共用品融资，迁移不会造成财政外部性。

相反，资本所得和土地所得税为私用品的公共提供资金将导致无效率的迁移均衡，除非人均收入在各省间都相同。

然而，资本税可能会导致流动性资本在各省间的错误配置。

某一省份征收的资本税率比较高，就有可能使资本流向资本税率相对较低的省份。这种情况至少表明，在分权政体下，应当有一种税收协调因素；这种情况至多表明，对流动性要素征税的当局应当充分集中，使下一级政府依赖于中央政府，获得收入转让。

在纯共用品提供情况下，集中征收上来的收入应当按各省征收上来的收入按比例再分配。在公共提供私用品情况下，集中征收上来的收入应当按人均相等方式再分配。对非流动性要素(如土地)的征税有必要均等化，这将具有充分效率。

3．7 非同质个人

到目前为止，我们一直把人们取得所得的能力看作是相同的。

现在，假定人们在其取得所得的能力上是不同的。假定R类人拥有所得40元，P类人拥有所得10元；又假定A省的人口由两个R类人和一个P类人构成，而B省的人口由一个R类人和两个P类人构成。因此，A省是一个所得比较高的省份。

每个省份基于居民原则征收10%的所得税，为公共提供私用品筹措资金，居民从这类私用品获得人均相等的收益。

因此，在A省，人均所得税基是30元，所产生的人均税收收入是3元；而在B省，人均所得税基是20元，所产生的人均税收收入是2元。

从这个例子中可以看出，当人们的所得不同时，除非征收统一的人头税，否则，省预算将不再具有分配中性。

特别是在A省，R类人获得的净财政收益是－1元(3元－4元)，而P类人获得的净财政收益是2元(3元－1元)。由于在A省有两个R类人和一个P类人，净财政收益的这种差额加起来为零。

同样，就B省来看，R类人获得的净财政收益是－2元，而P类人获得的净财政收益是1元，净财政收益的差额加起来也为零。

从地点效率的角度来看，重要的是在各省间的平均所得存在差异的情况下，由于省预算具有分配的非中性，相同的个人获得的净财政收益水平不同，取决于所居住的省份。高于平均人均所得税基的省份(A省)比B省给其居民带来的净财政收益水平普遍高。

由于存在着净财政收益的差异，这种差异造成从B省迁移至A省的无效率，扭曲了劳动力在各省间的配置。

比较适当的措施就是使人均居民原则税收均等化。例如，A省向B省转让1．5元的收入，会使净财政收益在各省间均等。这样，R类人获得的净财政收益是－1．5元(2．5元一4元)，与其居住的省份无关；而P类人获得的净财政收益是1．5元。

换言之，从全国范围看，每个省份的人均税收收入被均等化。

3．8 有效的资源配置

上述分析表明，在分权的财政制度下，只要适当地安排和使用税权，迁移均衡就不一定无效率。按居民原则征收利益税应当用于为公共提供的私用品融资，而纯共用品应当用来源地原则的收入来源融资。

因此，各省应当从制度上设计适当的税收工具；同时，在效率方面，要求协调流动性要素(如资本)的税收。

当各省不同程度地按来源地原则征税时，迁移均衡可能无效率。

在各省间的自然资源禀赋特别是石油和天然气分布不平衡的国家，这种情况更加明显。由于自然资源在宪法上规定了所属省份，故不同的省份按来源地原则征税的程度大不相同。如果资源收入用于为纯共用品的提供融资，那么，迁移均衡有效率。可是，如果资源收入用于为人均相等支出(包括教育、保健以及福利计划)融资，那么，除非人均资源收入在各省间相等，否则，迁移均衡无效率。

在按居民原则征收利益税为私用品的公共提供融资的情况下，尽管迁移均衡有效率，但这些税种也许与省政府的再分配目标不相符。例如，省政府可能希望按支付能力原则为其活动融资。如前所述，当人们在所得上表现出不同时，为公共提供私用品的人均相等支出融资而征收的比例所得税具有再分配功能，同时，如果人均所得在各省间不同，迁移均衡无效率。因此，效率要求人均所得税收入在各省间均等化。

可见，追求国家效率符合各省的利益，因为在有迁移的情况下，只有当所有省份的居民福利同时都得到改善，某一省份才能提高其居民的福利。不然，迁移将削减旨在改善某一省份居民福利的政策的利益。面临着这种利益削减的危险，各省自身试图实施均等化支付(Myers，1990，p．107－121)。

最后，需要强调的是，在联邦制度下，为了实现财政效率，所要求的居民原则和来源地原则税收收入的均等化程度，取决于省政府提供的纯共用品和私用品的组合。

将被均等化的税收收入的比例由省政府分配给公共提供私用品的计划支出比例决定。此外，宪法赋予各省的资源所有权必然与均等资源收入概念相矛盾。

4．财政公平

4．1 财政公平的基本内容

在联邦制度下，尽管财政无效率可以作为建立均等化支付的基础，但对于均等化支付，从传统上说而且很可能也是最有说服力的依据是财政公平(Vanderkamp，1986，p．53－108；Winer and Gauthier，1982；Day，1992，p．123－144；Watson，1986，p．298－308)。如果政府的政策相同地对待每个人，也就是说，在没有这种政策的情况下福利相等的人，在有这种政策的情况下福利仍然相同，那么，这种政策就是横向公平的。

在联邦制度下，联邦政府和省政府所采取的措施可能会造成横向不公平。

首先，省级预算措施可能会造成相同的人所获得的净财政收益水平的差异，而这种差异只是因为居住地不同所致。例如，利用诸如资源税和公司所得税这些税种为省级公共部门融资，可能会产生正的净财政收益，而所有权和居住地可能不一致。这种来源地税收收入来源的变化可能会造成各省间的净财政收益差异。

我们再次假定自然资源由该资源所在的省份拥有。如上一节所述，综合所得Iⁱ可以写成下列形式：

I¹=w¹+(G¹／(N¹)α－T¹)

=wi+NFB¹ (10)

如前所述，净财政收益(NFB)的出现是因为纯共用品的消费存在着规模经济、利用资源租金为私用品的公共提供融资、支付给居民的人均相等转让用自然资源租金融资以及具有分配功能的非中性省级预算。倘若净财政收益在各省间相同，那么，就业所得相同的人，综合所得也相等。然而，倘若净财政收益在各省间不同，就业所得相同的人，综合所得将会不同。

例如，假如某省能够通过由非居民承担的来源地税收(T¹=0)为其全部公共部门融资，则该省的综合所得将与其他情况下同类省份的综合所得不同，其差异就在于净财政收益。

同财政效率的情况相反，财政公平要求净财政收益的所有差异都要均等化，不管其来源如何。

例如，考察通过来源地税收和人头税的面种组合融资的纯共用品情况(α=0)。某省的政府预算约束可作如下表示：

G1=NⁱTⁱ+S¹ (11)

其中，Sⁱ代表来源地税收水平。

倘若把这种政府预算约束考虑进来，综合所得的表达式可以写成：

I¹=w¹+(N¹－1)T¹+S¹ (12)

该表达式清楚地表明，综合所得不仅包括工资所得，而且还包括由他人支付的(或通过个人税或通过来源地税收)个人所消费的公共服务的成本。

如前所述，从财政效率的角度来考虑，由于迁移会产生财政外部性，Tⁱ应当在各省间均等化。

可是，由于各省的人口不同，这并不意味着纯共用品消费的规模经济所产生的个人净财政收益［即(12)式中的第二项］均等化。

同时，用于为纯共用品提供融资的来源地税收收入所产生的净财政收益［即(12)式中的第三项］，不应当从效率角度考虑而被均等化。

但是，从财政公平角度考虑，净财政收益的差异应当完全均等化。

在公共提供的私用品情况下，为了实现财政效率和财政公平，所要求的均等化程度则是相同的(α=1)。如上所述，为了实现财政效率，在这种情况下，人均来源地税收收入应当完全均等化。由于净财政收益在各省间不同而导致了人均来源地税收收入的差异，为了实现财政公平，就需要制定相同的政策措施。

我们仍然用上一节所举的数字例子来说明财政公平问题。在没有省际间转让的情况下，居住在A省的R类人拥有的综合所得是39元(40元－1元)，而居住在B省的相同的人拥有的综合所得是38元(40元－2元)。同样，居住在A省的P类人拥有的综合所得是12元，而居住在B省的P类人拥有的综合所得是11元。为了实现财政公平，A省应当向B省(净财政收益相对较低)人均收入转让0．5元。

这样，在联邦制度下，横向公平原则得到满足，因为相同的人的确得到相同的待遇。

当然，直接通过省际间转让，或者间接通过联邦向省的净转让，也可以达到同样目的。具体来说，统一征收2%的联邦人头税将产生3元的税收收入。按照人均相等原则分配给B省居民，联邦政府和省政府的这种联合预算措施所产生的净财政收益就会被均等化。

换言之，联邦政府对A省居民课征人均人头税0．5元，并用于向B省居民人均转让0．5元融资，同样会使联邦政府和省政府的联合预算措施所产生的净财政收益均等化。

有人可能认为，省级预算措施所产生的各省间横向不公平问题，可以通过迁移得到解决。

可是，在联邦制度下，还存在着一种潜在的横向不公平的来源。假定联邦政府对劳动所得征收一种单一税率的税收。

联邦个人所得税税基将低估个人的综合所得，其数量等于各省居民的净财政收益。因此，在联邦制度下，鉴于净财政收益在各省间可能不同，综合所得相同的个人支付联邦所得税的数量也就不同，从这个意义上说，联邦所得税具有横向不公平性；特别是居住在人口众多或来源地税收很大省份的个人更为有利。

只有当净财政收益首先在各省之间被均等化时，统一的联邦所得税制才能满足横向公平。换言之，按照各省的净财政收益占全国平均水平的比例设计差别税率结构，横向公平才能实现。

例如，居住在高于平均净财政收益水平省份的居民缴纳相对较高的税率。同样，个人转让的多少以能够补偿居住在低于平均净财政收益的省份的居民相对较高的联邦税收负担为准。

假定联邦政府按照人均相等原则再分配税收收入。实际上，联邦预算措施将给居住在最初的净财政收益水平比较高(这是由省级预算措施所致)的省份的居民带来额外的正的净财政收益。反之，联邦向个人转让的人均税收收入应当有所倾斜，即有利于居住在净财政收益比较低的省份的居民。

4．2 无限的横向公平

在采纳无限的横向公平观点时，联邦政府应当通过选择适当的政策，消除两种来源的横向不公平(亦即源于省级预算措施和联邦预算措施的不公平)。

首先，来源地原则税收应当在各省间完全均等化。此外，由于人均所得在各省间不同，居民原则税收也应完全均等化。

因此，为了确保财政公平，所有税收收入来源都要完全均等化。当净财政收益被均等化时，联邦所得税将自动满足横向公平标准。

4．3 有限的横向公平

联邦政府也可以采纳有限的横向公平观点。倘若联邦政府把省级预算措施的影响(包括各地间净财政收益差异)看作既定，其惟一的目标就应当是保证联邦预算措施自身是横向公平的。

作为实现有限的横向公平的一种方法，联邦政府应当对不同的省份征收差别税率的个人所得税，对净财政收益水平比较高的省份课征较高的税率。换言之，由于对净财政收益不征税，对于那些资源富有(贫脊)的省份来说，将获得(遭受)意外利得(损失)，其数额等于放弃的税收收入数量(平均联邦税率乘以资源租金的价值)。因此，联邦政府通过使来源地原则税收的比例均等化(该比例由平均联邦税率给定)，就能够实现有限的横向公平。

4．4 混合观点

在有些情况下，也需要混合的横向公平观点。例如，倘若宪法规定资源所有权属于下一级政府，那么，联邦政府就没有权力废除下级政府实施的预算措施。作为实现横向公平的一种方法，联邦政府可以在不违背宪法规定的情况下采纳无限的横向公平观点，或者在宪法已做出具体规定的情况下采纳有限的横向公平观点。

就加拿大的资源所有权状况而言，这种混合观点意味着资源收入只是部分均等化，其他收入来源完全均等化。

5．其他类型的省级税种

到目前为止，我们所讨论的都是来源地收入来源(包括所有形式的要素税)应当均等化。

在包含流动性资本的模型中，公司所得税也应当被看作是另一种形式的来源地税收，应当均等化。这种观点假定，公司所得税最终会反映在要素收益降低上(从全国角度来看)，而不是反映在公司部门制造的物品的价格提高上。

省级零售税和特定消费税同样应当均等化，因为它们也会降低净要素收益。例如，当消费者价格固定时，生产者价格按全部税额下降，该数量肯定反映在净要素收益的降低上。

无论从公平角度还是从效率角度来看，由此导致的净财政收益(等于所产生的税收收入)都应当均等化。

当生产者价格固定时，并假定全部负担落在居民身上(亦即不存在税收输出)，销售税等同于按居民原则课征的比例所得税。倘若人均政府支出相等，而且个人是同质的，那么，就不会产生净财政收益，也不需要均等化。

然而，倘若个人在所得上表现出不同，由此导致的通过省级预算进行的再分配将产生净财政收益，再加上各省间存在着所得差异，就需要完全均等化。

倘若非住宅财产税降低了净要素收益，就会产生正的净财政收益，那么，非住宅财产税也应当均等化。倘若企业不能因财产税变化而相应提高消费者价格(也许是因为外部竞争的结果)，均等化无疑是适当的。

关于住宅财产税，倘若采纳财产税归宿的“新”观点(亦即财产税由资本所有者承担)，那么，作为一种来源地收入来源，住宅财产税收入就要均等化。但需要指出的是，尽管这种观点从全国角度来看是合理的，但从地方角度来看，偏离全国平均税率也许以提高住宅价格或租金的形式向前转嫁。

倘若地方税是中性的，那么，从地方角度来看，不需要均等化。

倘若地方税是累进的，那么，从地方角度来看，住宅财产税就应当均等化。

6．成本和需要差异

上述讨论一直假定各省政府在具有相同的课税能力的情况下，能够提供相同的公共服务水平。可是，如果成本或需要存在着差异，这种假设就站不住脚了。

即使在课税能力完全均等化的情况下，与提供既定水平的公共服务相关的成本或需要差异也会导致各省间净财政收益的不同，因为所得和税额相同的两个人，获得的省政府提供的公共服务不同。

这里所说的“成本差异”是指所提供的每单位标准化公共服务的成本不同。成本差异的起因多种多样，比如各省间的劳动成本差异、各省间的气候或地理特征差异等，但某一省份的计划比其他省份的计划丰富所造成的成本差异不算。因此，这里使用了“标准化公共服务”。这里所说的“需要差异”是指人均需要的(标准化)服务的单位数量差异。需要差异的出现有许多其他原因，诸如教育或保健计划的参与率因人口统计学上原因而在各省间不同。

因此，取得既定水平的人均利益可能需要较高水平的居民原则税收，这可能会降低净财政收益。

7．省政府－地方政府的均等化

7．1 基本思想

尽管地方政府提供的某些服务可以归类于纯共用品，但最大的支出项目(包括教育、保健和社会救济)具有明显的准私用品特征。

依据前几节建立的模型，特别是在讨论地方政府时，家庭具有很高的流动性是合理的假设，故支付给地方政府的转让应当均等化，这无论是从效率角度还是从公平角度来看，都具有充分的理由。

本节主要讨论在地方层次上进行均等化的效率和公平依据，并认为对地方财产税应当完全均等化。这种论点为省政府集中征收财产税或至少省政府与地方政府分享财产税提供了理论依据。

从这个意义上说，无限的横向公平观点应当指导省政府的政策：省政府应当努力消除两种横向不公平来源(即来源于地方政府预算措施和省政府预算措施的不公平)。

首先，来源地原则税收应当在各辖区间完全均等化。完全均等化既能保证效率，又能保证横向公平。当净财政收益均等化时，省级所得税将自动地满足横向公平标准。

需要注意的是，均等化方案要以不给省政府造成净成本的方式，使“富有”辖区向“贫穷”辖区转让；在公共提供私用品的情况下，因存在均等化而无需假定提供水平相同。地方偏好可能大不相同(这也是分散决策的假定原因之一)，这些差异也许由提供水平不同或提供的服务组合不同反映出来。所有这些都需要净财政收益均等化。

7．2 财产税

财产税的争议很大，诸如它是否是一种受益税，它是由土地和资本的占用者还是所有者负担，等等。这里，我们简要讨论每一种观点对均等化的影响。

倘若财产税的确是一种受益税，也就是说，所支付的税收与所获得的利益成正比，那么，通过财产税为地方政府支出融资不会导致净财政收益，当然也就不要求均等化净财政收益。

倘若财产税由土地和资本的所有者负担，它就属于上文所说的来源地税收。净财政收益的均等化要求人均税收收入完全均等化。其实际结果取决于它属于住宅财产税还是非住宅财产税。

7．3 住宅财产税

财产税归宿的新观点认为，财产税导致整个经济中的资本净收益降低，降低的程度与辖区间的平均税率成正比(Hobson，1987)。财产税的地方差异可以资本化到住宅租金之中，取决于个人在辖区间的流动性程度。住宅财产税作为一种资本税，可以看作是一种来源地地方收入来源，要求完全均等化。土地财产税也可以看作是一种来源地收入来源，也应当完全均等化。

财产税归宿的老观点认为，财产税由占用者负担。倘若采纳这种观点，住宅财产税就会使各辖区内的净财政收益不同。

此外，如果平均财产价值因各辖区间的平均家庭所得不同而变化，那么，各辖区间的净财政收益就会不同，无论从效率角度还是从横向公平角度来看，都要求对人均财产税收入均等化。

某一辖区内的所有权比例也具有一定影响。

在业主居住者高度集中的辖区，财产税可以看作是居民原则税收。

因此，基于净财政收益的差异，这类辖区间的平均财产价值的差异要均等化。

倘若出租人和在外地主高度集中，那么，这种财产税属于来源地原则税收，适用均等化的一般情况。

7．4 非住宅财产税

在大多数情况下，辖区间的交易会使非住宅财产税差额很难向前转嫁。

因此，非住宅财产税应当看作是一种来源地税收而在各辖区间均等化。

即使在其负担可以向前转嫁的情况下，如果该负担输出到其他辖区的居民身上，这种财产税仍然是一种来源地税收，要予以均等化。

7．5 省政府征收财产税

如果财产税的征收被集中，其收入按人均相等原则再分配给地方政府，就可以实现净财政收益完全均等化目标。

倘若不能完全均等化，省政府的个人所得税将会出现横向不公平。

8．辖区间的外溢性

各级政府的支出功能安排应当达到辖区边界与公共服务提供的范围相一致的程度。可是，在实践中，这种准确的一致性是可能的。有些地方性或区域性的公共服务，其利益在地理上是重叠的。例如，某一省份的道路网既有利于本省居民，也有益于相邻省份的居民。

当某一辖区的公共部门的活动有益于另一辖区的居民时，就说明存在辖区间的外溢性(或外部性)。辖区间的外溢性是资源错误配置的潜在来源。当地政府在决定公共服务的水平时，必然要对提供这些公共服务的成本与预期能为其居民带来的收益进行权衡。由于该辖区在政治上只是负责服务于其自身的居民，故不会有任何动力去考虑给邻区居民带来的外溢性收益。

可是，从全社会角度来看，公共服务应当基于生产成本与所提供的全部收益比较结果做出选择，而这些收益归属于谁并不重要。如果忽视这种外溢性收益，地方性或区域性公共服务就会提供不足。

有关省际间的外溢性，通常所举的例子是省政府在高等教育和保健方面的支出。假定A省的居民在B省上大学，而B省大量补贴高等教育，则B省的教育支出就有益于A省的居民。

A省的居民在B省的大学毕业之后，返回到A省工作；B省的平均每个学生的支出水平越高，其支出的外溢收益总水平越大。这类例子很多，诸如某省增加减少污染的支出，使清洁的水流到另一省份；某省增加福利性支出，使其他省份的贫困者迁移至该省，降低了其他省份的福利开支成本。

对于任何一个省份而言，都没有动机考虑这些辖区间的外溢性。

为了校正这种状况，必须给予省政府以某种刺激，使其考虑这些外部收益。

其中，有一种适当的方法就是对这些服务的提供给予有条件的配合补助。配合比率应当等于外溢收益与本省收益的比率，而且这种补助不封顶，因为假定只要这种服务的支出增加，外溢性收益就可能不断增加。

在实践中，公共服务到底产生多大外溢性收益，要想准确衡量几乎是不可能的。因此，配合性补助方案就带有一定程度的人为性。

不过，配合比率的确定原则上考虑受益地区的需要、财政能力以及税收努力等因素。

可以认为，在某些领域里，如同像资本税的税收协调一样，支出协调也有助于提高效率。比如在保健、教育和福利等领域里就是如此，因为这类服务的提供水平是家庭的地点决策中所考虑的重要因素；各省间这类服务提供水平差距越大，对人们的自由流动越不利。同样，交通和通讯设施在经营地点决策中很重要，各省间的基础设施差距太大，就会影响资本的自由流动。

可见，在存在着辖区间外部性的情况下，有条件补助是非常重要的。

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