行政活动

出处：按学科分类—政治、法律 中山大学出版社《澳门特别行政区法律通览》第197页（12194字）

(一)适用范围与请求

本章之规定，适用于公共行政当局之所有规章。

利害关系人得向有权限之机关提出请求，要求制定、变更或废止规章；请求时应说明理由，否则行政当局将不予受理。

(二)规章草案

所有规章草案须附有理由阐述，其内必须指出正在生效且与该事宜有关之法律规定及规章之规定，以及指出制定该规章草案所依据之研究、意见书、报告及其他资料。

如规章草案所涉及之性质容许，有权限之机关原则上应将该草案交由公众评议，以便收集意见；为此，须将规章草案公布于《澳门政府公报》。利害关系人应在规章草案公布后30日期间内，将书面意见送交有权限制定规章之机关。如对规章草案曾进行公开评议，须在规章序言内提及此事。

(三)执行性规章及废止性规章

对执行现行规章所必需之规章中规定事宜未作出新规范时，不得将该规章整体废止。

在废止性规章内必须详细载明被废止之规定。

(四)行政行为之概念和方式内容

行政行为系指行政当局之机关之决定，其目的为在一个别具体情况中，依据公法之规定产生法律效果。

行政行为得附条件、期限或负担，只要该等条件、期限或负担不违反法律或不违背该行为所拟达致之目的。

行政行为应以书面作出，只要法律并未规定以其他方式为之，或基于该行为之性质及作出该行为时之情节，不要求以其他方式为之。

法律有明文规定时，合议机关之行为方须以书面作出；但此等行为必须在会议记录内载明，否则不产生效果。

行政行为内须提及下列内容，但不影响提及其他特别要求之事项：①作出该行为之当局；②有授权或转授权时，指出之；③相对人或各相对人之适当识别资料；④引起该行政行为之重要事实或行为；⑤被要求说明理由时，须为之；⑥决定之内容或含义以及有关标的；⑦作出该行为之日期；⑧作出该行为者之签名或作出该行为之合议机关之主席之签名。

指出上款所规定之事项时，应采用清楚、准确及完整之方式，以便明确界定其含义及范围，以及行政行为之法律效果。

除法律特别要求说明理由之行政行为外，行政机关对下列行政行为亦应说明理由：①以任何方式全部或部分否认、消灭、限制或损害利害关系人之权利或受法律保护之利益，又或课予或加重其义务、负担或处罚之行政行为；②就声明异议或上诉作出全部或部分决定之行政行为；③作出与利害关系人所提出之要求全部相反或部分相反之决定之行政行为；④作出与意见书、报告或官方建议之内容全部或部分相反之决定之行政行为；⑤在解决类似情况时，或在解释或适用相同之原则或法律规定时，以有别于惯常采用之做法，作出全部或部分决定之行政行为；⑥将先前之行政行为全部或部分废止、变更或中止之行政行为。

对委员会所作决议之认可行为，以及上级就工作事宜按法定方式对其下级所作之命令，无须说明理由；但法律另有规定者除外。

说明理由应通过扼要阐述有关决定之事实依据及法律依据，以明示方式作出；说明理由亦得仅通过表示赞成先前所作之意见书、报告或建议之依据而作出，在此情况下，该意见书、报告或建议成为有关行为之组成部分。

采纳含糊、矛盾或不充分之依据，而未能具体解释作出该行为之理由，等同于无说明理由。

在解决相同性质之事项时，只要不致减少对被管理人之保障，得使用复制有关决定之依据之任何机械方法。

对本法所指出的应说明理由之行政行为而未载于会议记录之以口头作出之行为，应利害关系人之申请，且为申诉目的，应在10日期间内以书面说明理由，且应在此期间内通过以挂号方式邮寄公函或向利害关系人本人直接递交通知，将全部内容告知利害关系人。

利害关系人不行使上款之权利，并不损害未说明作出该行为之理由时所产生之效果。

行政行为自作出之日起产生效果；但法律赋予其追溯效力或延迟效力，又或行政行为赋予其本身追溯效力或延迟效力者，不在此限。

行政行为一旦具备各要素，即视为已作出；为使行政行为自作出之日起产生效果，任何导致可撤销行政行为之原因，均不妨碍该行政行为之完整性。

下列行政行为具有追溯效力：①仅用以解释先前行为之行政行为；②执行法院撤销行政行为之裁判之行政行为，但属可重新作出之行为者除外；③获法律赋予追溯效力之行政行为。

如不属上款所规定之情况，则作出行政行为者仅在下列情况下，方得赋予行政行为追溯效力：①赋予追溯效力对利害关系人有利，且不损害第三人之权利或受法律保护之利益，但在该行为之效力拟溯及之日必须已存在证明赋予追溯效力为合理之前提；②涉及废止行政行为之决定，而此等决定系由作出该等行政行为之机关或人员在声明异议或诉愿提出后所作出者；③法律容许赋予追溯效力。

在下列情况下，行政行为延迟产生效力：①行政行为须经核准；②行政行为之效果受停止条件或停止期限拘束；③基于行政行为之性质或因法律之规定，必须符合与行为本身之有效无关之任何要件时，该行为方产生效果。

法律要求公开时，方须将行政行为公开，而该行政行为须以两种正式语文公布。

法律要求将行政行为公开而未公开时，该等行为不产生效力。

如法律规定须将行政行为公布，但未规范公布之方式，则应在30日期间内将其公布于《澳门政府公报》，而公布时应载有本法所规定之各项资料，且尽可能载明决定之依据，即使以摘要方式载明亦可。

向私人设定义务或负担而无须公布之行为，自将该行为通知相对人时起，或自以其他方式使相对人正式知悉该行为时起，又或自开始执行该行为时起，开始产生效力。

如利害关系人参与行政程序，且在该程序内显示其已完全知悉该行为之内容，则推定其已正式知悉。

无效之行政行为，系指欠缺任何主要要素之行政行为，或法律明文规定属无效之行政行为。

下列行为尤属无效行为：①有越权瑕疵之行为；②不属作出行为者所属法人之职责范围之行为；③标的属不能、不可理解或构成犯罪之行为；④侵犯一基本权利之根本内容之行为；⑤受胁迫而作出之行为；⑥绝对不依法定方式作出的行为；⑦在不守秩序下作出之合议机关决议，又或在未具法定人数或未达法律要求之多数而作出之合议机关决议；⑧与裁判已确定之案件相抵触之行为；⑨随先前已被撤销或废止之行政行为而发生之行为，只要就维持该随后发生之行为并不存在有正当利益之对立利害关系人。

不论有否宣告无效，无效行为均不产生任何法律效果。

任何利害关系人得随时主张行政行为无效；任何行政机关或法院亦得随时宣告行政行为无效。

以上两款规定，不妨碍因时间经过及按法律一般原则，而可能对从无效行为中衍生之事实情况赋予某些法律效果。

如作出之行政行为违反适用之原则或法律规定，而对此未规定撤销以外之其他制裁，则该等行政行为均为可撤销者。同时，亦得依本法下述有关“可撤销行为之可废止性”的规定，将该可撤销之行为予以废止。

对可撤销之行为，得依据规范行政上之司法争讼之法例向法院上诉。

不可追认、纠正及转换无效行为。

规范废止非有效行为之权限之规定，以及规范作出废止之期限之规定，适用于对可撤销之行为之追认、纠正及转换。

如属无权限之情况，则有权作出有关行为之机关有追认该行为之权力。

只要法定制度无任何变更，则追认、纠正及转换之效力，溯及被追认、纠正及转换之行为作出之日。

行政行为之废止，得由有权限之机关主动为之，或应利害关系人之请求，藉声明异议或行政上诉为之。但下列行为不可废止：①无效行为；②经司法争讼而撤销之行为；③被具有追溯效力之行为所废止之行为。已生效或效果已完尽之行为，得成为具有追溯效力之废止之对象。

除下列情况外，有效之行政行为可自由废止：①因受法律拘束而不可将行政行为废止；②行政行为使行政当局负有法定义务或具有不可放弃之权利；③行政行为系设定权利或受法律保护之利益者。

然而，在下列情况下，可废止设定权利或受法律保护利益之行为：①废止仅涉及该行为内不利于相对人利益之部分；②所有利害关系人赞同废止该行为，且该行为不涉及不可处分之权利或利益。

可撤销之行为具有可废止性，但仅得以该可撤销行政行为为非有效作为依据，在可提起有关司法上诉之期间内，或在司法上诉所针对之实体作出答复前，将可撤销之行政行为废止。

如就司法上诉规定不同期间，则以最后届满之期间为准。

除作出行政行为者外，有关上级亦有权限废止行政行为，只要该行为不属其下级之专属权限；但就上述情况有特别规定者除外。

获授权或获转授权而作出之行政行为，授权机关或转授权机关得废止之；在该授权或转授权仍生效期间，获授权者或转授权者亦得废止之。

受行政监督之机关所作之行政行为，仅在法律明文容许之情况下，监督机关方得废止之。

在废止行为之方式上，应采用法律对被废止之行为所规定之方式，作出废止行为；但有特别规定者除外。

如法律并无对被废止之行为规定任何方式，或被废止之行为在作出时所采用之方式较法律所定方式更为庄严，则作出废止行为之方式，应与作出被废止之行为时所使用之方式相同。

在废止时，应遵守作出被废止之行为所需之手续；但法律另有规定者除外。

行政行为之废止仅对将来产生效果，但以下两款规定之情况除外：①以废止系以被废止行为之非有效作为依据，则该废止具有追溯效力；②在下列情况下，作出废止行为者得在该行为赋予该废止追溯效力：赋予追溯效力对利害关系人有利；所有利害关系人明确表示赞同该废止具有追溯效力，且该追溯效力并不牵涉不可处分之权利或利益。

如一废止性行为被另一行为废止，则仅在法律明文规定或后者明文规定曾被前者所废止之行为恢复生效时，方产生此种效果。

如计算上出现明显错误或行政机关在表达意思时有明显错漏，则有权限废止有关行为之机关得随时更正之。

更正得由有权限之机关主动作出，或应利害关系人之请求而作出；更正具有追溯效力，且应以作出被更正行为时所采用之方式及公开之方法为之。

行政行为在产生效力后具有执行力。

对于因一行政行为而产生之义务及限制，行政当局得强制要求履行该等义务及遵守该等限制而无须事先求助于法院，但该要求必须以法律容许之方式及方法为之。

行政当局得依据本法有关“支付一定金额之执行”的规定，要求履行因行政行为而生之金钱债务。

下列行为不具执行力：①效力被中止之行为；②被已提起且具有中止效力之上诉作针对之行为；③须经核准之行为；④对具有执行力之行为加以确认之行为。

有权限废止行政行为之机关，以及获法律赋予中止行政行为效力之权力之监督机关，得中止行为之效力；有管辖权之法院依据行政上之司法争讼法例之规定，亦得中止行为之效力。

除非公共行政当局之机关预先作出行政行为，使得引致私人权利或受法律保护之利益受限制之事实行为或事实行动具有正当性，否则不得作出任何该等事实行为或事实行动，但紧急避险之情况除外。

在执行行政行为时，应尽可能使用能确保完全实现行政行为之目的，以及对私人之权利与利益造成较少损失之方法。

对超越正被执行之行政行为界限之执行上之行为或行动，利害关系人得提出行政申诉及司法申诉。

对被提出属违法之执行上之行为或行动，亦得提起司法上诉，只要此违法性并非因正被执行之行政行为违法而引致。

进行行政执行之决定，必须在开始执行前通知其相对人。

行政机关就确定且具执行力之行为作出通知时，得一并就该行为之执行作出通知，通知内应载明被通知人不遵从藉通知所传达之命令时将受到的不利后果。

不容许对行政行为之强制执行作出行政上或司法上之禁制，但不影响有关中止行政行为效力之法律规定之适用。

执行得以支付一定金额、支付一定之物或作出一事实为目的。

如基于一行政行为之效力或因一公法人之命令而应向一公法人作金钱给付，但在所定期间未自愿缴纳者，须进行税务执行程序。为此目的，有权限之行政机关须依法发出一份用作执行名义之证明，并将该证明连同有关行政卷宗送交财政司。

如执行可代为作出之行为，而此等行为系由非为义务人之人所实行者，须进行上款所指的程序。

如属上款所指之情况，行政当局须选择由其本身直接实行该等执行上之行为，或交由第三人作出该等行为；一切开支、损害赔偿及金钱上处罚，均由义务人负责。

如义务人不向行政当局交付行政当局应接收之物，则有权限之机关须采取必须之措施，使行政当局能占有该物。

如属作出可由他人代为作出之事实之执行，行政当局须通知义务人，以便其作出应作出之行为，并在通知时为履行该义务定出合理期间。如义务人未在所定期间内履行义务，则行政当局须选择由其本身直接进行该执行，或通过第三人进行该执行；在此情况下，一切开支、损害赔偿及金钱上之处罚，均由义务人负责。

仅在法律明文规定之情况下，且必须在尊重公民之基本权利及尊重个人下，方得直接强制义务人履行作出不可由他人代为作出之事实之作为义务。

(五)声明异议及行政上诉

1．私人有权请求依据本法典之规定废止或变更行政行为

此项权利，得藉下列方式行使：①向作出行为者提出声明异议；②向作出行为者之上级、向作出行为者所属之合议机关，又或向授权者或转授权者提起上诉；③向对作出行为者行使监督权或监管权之机关提起上诉。

声明异议及上诉得以被申诉之行政行为违法或不当为依据，但另有规定者除外。

拥有权利及受法律保护之利益之人，认为被行政行为侵害者，具有对行政行为提出声明异议或上诉之正当性。

本法典有关“参与行政程序”之规定适用于声明异议及行政上诉。

2．声明异议之一般原则及其期间

得对任何行政行为提出异议，但法律另有规定者除外。

不得对就先前之声明异议或行政上诉作出决定之行为提出声明异议，但以有义务作出决定而不作出决定为依据提出声明异议者除外。

声明异议应自下列时间起15日内提出：①有关行为必须公布于《澳门政府公报》者，自公布之时起；②有关行为无须公布而就该行为已作出通知者，自通知之时起；③属其他情况者，自利害关系人知悉该行为之日起。

3．声明异议之效力

对不可迳行提起司法上诉之行为所提起之声明异议，具有中止该行为之效力；但法律另有规定，或作出该行为者认为不立即执行该行为，将严重损害公共利益者，不在此限。

对可迳行提起司法上诉之行为所提出之声明异议，不具中止该行为之效力；但法律另有规定，或作出该行为者依职权或应利害关系人之请求，认为立即执行该行为，将对该行为之相对人造成不可弥补或难以弥补之损害者，不在此限。

如利害关系人请求中止执行，应向有权限之实体提出申请，以便其在收到有关卷宗之日起5日内作出决定。在审查该请求时，应查核是否有证据显示利害关系人所陈述之事实极有可能属实；如有此等证据，则应命令中止有关行为之效力。

以上各款规定，并不妨碍请求行政法院依据适用法例之规定，中止有关行为之效力。

4．上诉之期间及作出决定之期间

对不可迳行提起司法上诉之行为提出声明异议，中止提起必要诉愿之期间。

对其他行为所提出之声明异议，不中止亦不中断上诉之期间。

有权限之机关对声明异议作出审查及决定之期间为15日。

5．诉愿之标的、种类及范围

(1)标的。受其他机关之等级权力拘束之机关所作出之一切行政行为，如法律不排除对此等行政行为提起诉愿之可能，均得成为诉愿之标的。

(2)种类及范围。诉愿按对欲申诉之行为是否不可迳行提起司法上诉，而属必要诉愿或任意诉愿(即不可迳行提起司法上诉者为必要诉愿，否则为任意诉愿)。即使对被提起之诉愿所针对之行为可迳行提起司法上诉，仍得在诉愿中审查该行为是否违法及不当。

(3)提起之期间及方式。如法律为另行规定期间，则提起必要诉愿之期间为30日。任意诉愿应在为有关行为提起司法上诉所定之期间内提起。提起诉愿须以申请书为之，而诉愿人应在该申请书内陈述诉愿之所有依据，并得将其认为适当之文件附于该申请书内。诉愿须向作出行为者之最高上级提出，但作出决定之权限已授予或转授予另已机关者除外。提起诉愿之申请书，得呈交作出行为者或受诉愿之当局。

(4)提起诉愿之效力。必要诉愿中止被诉愿所针对之行为之效力；但法律另有规定、或作出该行为者认为不立即执行该行为，将严重损害公共利益者，不在此限。有权限审查诉愿之机关，得废止上款所指之决定；作出行为者不作出该决定时，该机关得作出决定。任意诉愿不中止被诉愿所针对之行为之效力。

(5)对立利害关系人之通知。诉愿提起后，有权限审理该诉愿之机关应通知该诉愿理由成立时可能受损害之人，以便其在15日期间内，就该请求及请求之依据陈述其认为适当之事宜。在作出上述通知后，或如无须作出通知，则在提起诉愿后，15日之期间即开始进行，而在该期间内，作出该诉愿所针对之行为者应就该诉愿表明意见，并将该诉愿移送有权限对此作审理之机关，且将送交卷宗一事通知诉愿人。对立利害关系人无提出反对，且该程序内所提及之资料充分证明该诉愿理由成立时，作出被诉愿所针对之行为者得按诉愿人之请求，废止或变更被诉愿所针对之行为，或以另一行为代替该行为，并须将其决定通知有权限审理诉愿之机关。

(6)对诉愿之拒绝受理。在下列情况下，应拒绝受理诉愿：①诉愿系向无权限之机关提起；②对不可提起诉愿之行为提出申诉；③诉愿人不具正当性；④逾期提起诉愿；⑤出现其他阻碍对诉愿作出审理之事由。

(7)决定及作出决定之期间。有权限审理诉愿之机关，不受诉愿人之请求拘束而确认废止被诉愿所针对之行为，但法律规定之例外情况除外；如作出被诉愿所针对之行为者之权限非为专属权限，则有权限审理诉愿之机关亦得将该行为变更，或以另一行为代替之。可将行政程序撤销时，有权限就诉愿作出决定之机关得全部或部分撤销该行政程序，并决定重新进行调查或采取补足措施。法律未另定期间时，应自将有关卷宗送交有权限审理诉愿之机关之时起30日内，就诉愿作出决定。如须重新进行调查或采取补足措施，则上述所指之期间最多延长至90日。经过上述两项所指之期间仍未作出决定时，诉愿视为被默示驳回。

6．不真正诉愿及监督上诉

(1)不真正诉愿。一机关对属同一法人之另一机关行使监督权，而两者并无行政等级关系时，向行使监管权之机关所提起之诉愿，视为不真正诉愿。在法律明文规定之情况下，亦得就合议机关之任何成员所作之行政行为，向该合议机关提起不真正诉愿。规范诉愿之规定，经作出必要配合后，适用于不真正诉愿。

(2)监督上诉。监督上诉之标的为受监督或监管之公法人所作之行政行为。仅在法律明文规定之情况下，方可提起监督上诉；监督上诉具任意性，但另有规定者除外。如法律对行政行为之恰当性设立一监督，则仅得以被上诉所针对之行为之不当为监督上诉之依据。仅在法律赋予有代替权之监督权力时，且在该权力范围内，方得变更或代替被上诉所针对之行为。在规范诉愿之规定中与监督上诉本身性质无抵触，且与被监督实体之自主应受之尊重无抵触之部分，适用于监督上诉。

(六)行政合同

1．行政合同之概念和种类

行政合同为一合意，基于此合意而设定、变更或消灭一行政法律关系。

行政合同包括下列各类：①公共工程承揽合同；②公共工程特许合同；③公共事业特许合同；④博彩经营特许合同；⑤继续供应合同；⑥为直接公益提供劳务之合同。

2．行政合同之使用

行政机关在履行其所属法人之职责时，得订立行政合同；但因法律规定或因拟建立之关系之性质，而不得订立行政合同者，不在此限。

3．行政当局之权力

除因法律规定或因合同之性质而不得作出下列行为外，公共行政当局得：①单方变更给付之内容，只要符合合同标的及维持其财政平衡；②指挥履行给付之方式；③基于公共利益且经适当说明理由，单方解除合同，但不影响支付合理之损害赔偿；④监察履行合同之方式；⑤科处为不履行合同而定之处罚。

4．合同之形成及共同订立合同人之选择

本法典关于行政程序之规定，经作出必要配合后，适用于行政合同之形成。

就旨在联同私人持续履行行政职责之合同，应通过公开竞投、限制性竞投或直接磋商，而选择共同订立合同人；但有特别制度者除外。符合法律所定一般要件之所有实体，均应获接纳参与公开竞投。符合行政当局为每一情况而特别订定之要件之实体，或经订立合同之公共实体邀请参与限制性竞投之实体，方得获接纳参与限制性竞投。

在直接磋商前，一般应先向最少三个实体进行查询。

5．公开竞投之必要性

行政合同一般应先经公开竞投后方订立，但有关作出公共开支之规定或特别法例另有规定者除外。

在下列情况下，得免除公开竞投：①合同之价额低于法律所规定之限额时，有权限之机关作出附适当理由说明之决定；②合同之价额高于法律所规定之限额时，有权限之机关作出附理由说明之建议，且该建议获上级机关获监督机关明确赞同。

如免除公开竞投，应进行限制性竞投；限制性竞投亦免除时，应先向最少三个实体进行查询。

6．合同之方式及合同之非有效制度

行政合同必须以书面订立，但法律另定其他方式者除外。

订立行政合同所取决之行政行为无效或可撤销时，该行政合同亦为无效或可撤销，且适用本法典之规定。

《民法典》有关意思欠缺及瑕疵之规定，适用于任何行政合同。

下列规定适用于行政合同之非有效，但不影响本条第一款规定之适用：①对标的可成为行政行为标的之行政合同，适用本法典所定行政行为非有效之制度；②对标的可成为私法上之合同标的之行政合同，适用《民法典》所定法律行为非有效之制度。

7．表示意见之行为

解释合同条款或就合同条款是否有效表明意见之行政行为，属不确定且不具执行力之行政行为；因此，如未经共同订立合同人同意，行政当局须通过向有管辖权之法院提起诉讼，方获得其所主张之效果。

上款之规定不影响民法中关于双务合同之一般规定之适用，但各订立合同人已明确表示不适用该等规定者除外。

8．给付之强制执行

通过行政法院，方得强制执行未履行之合同上之给付；但法律另有规定者除外。

如因不履行合同上之给付，法院判处共同订立合同之私人须作出一事实或交付一定之物者，行政当局得作出一确定且具执行力之行政行为，促成以行政途径强制执行该判决。

9．自愿仲裁及补充法例

容许依据法律规定采用仲裁，解决纠纷。

本法典未有明文规定者，行政法之一般原则适用于行政合同，而规范公共开支之法律规定，以及规范订立公法上之合同之特定方式之规定，经作出必要配合后，亦适用于行政合同。