国外分税制经验概要
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第96页（21915字）
在市场经济国家，大多实行分税制财政体制。由于政治、经济和社会环境条件方面存在较大的差异，各国的分税制也各具特色。尽管如此，各国的分税制仍有一些共性的特征。主要表现在四个方面：一是按市场经济的原则和公共财政理论确定各级政府的事权和支出范围；二是按照财权适当集中的原则划分税种，确定各级政府的财政收入范围；三是按照财权与事权相统一的原则，确定中央对地方的转移支付；四是完善的法律、法规体系是分税制正常运行的重要保证。以上四个共性特征，也就是各国实行分税制的成功经验。
一、按市场经济的原则和公共财政理论确定各级政府的事权和支出范围
(一)市场经济原则及政府职能的界定
现代市场经济是商品经济发展到一定阶段的产物，其基本特征是：通过市场供求关系将不同区域内的各经济利益主体联系起来，以市场为导向，引导市场主体行为，配置社会资源。同计划经济相对应，市场经济国家，市场是微观经济调节的主体，国家对社会经济的调节主要体现在宏观层次上，或者说是通过市场实现对微观经济的间接调节。
现代西方市场经济最基本的前提是生产资料私有制，这与典型的计划经济以生产资料公有制为前提的道理是相通的。在私有制条件下，尊重个人自由和财产私有，个人有权与其他行为主体自由确定契约关系，有权根据自己的财产权(包括劳动力所有权)参与社会产品的生产、分配、交换和消费，有权通过自由竞争的方式追求生产利润的最大化和消费效用的最大化。这样，一个由内在利益趋动、有公平和效率原则约束的市场就运行起来。
尽管市场经济具有广泛而深刻的自发调节功能，但是，市场机制并不是万能的，它存在诸多缺陷，因而，仍然需要国家发挥其特定的职能作用：
第一，保障国家的安全，维护社会的稳定。
保证国民在和平、稳定的社会环境中生活，是国家最基本的职能。为此，国家必须设置军队、警察、法庭等政权机构，以满足最基本的公共需要。
第二，提供其他社会公共产品。
由于企业和家庭通过市场提供的产品和劳务都是私人产品，具有效用可分割性、消费排它性和受益可阻止性三个特征，所以，国家必须承担提供社会公共产品的职责。社会公共产品的范围包括：社会安全与稳定，交通、邮电、通讯等基础设施，文化、教育、卫生保健等社会服务以及其他由私人经济部门难以承担的事务。
第三，为市场正常运行提供法律保证。
健全的法律制度能够形成良好的生存秩序和竞争秩序，这是市场经济得以顺利运行的重要保证。市场经济以自由竞争作为推动经济和社会进步的工具，可是，市场经济本身并不具备抑制垄断、维护自由竞争的功能，这一缺陷只有通过发挥国家的职能作用来得到弥补。
第四，调节社会分配关系。
在市场机制的作用下，人们凭借各类经济权(如劳动力、资本、土地等所得权)参与社会产品的分配，并通过市场等价交换得到实现。但是，它并不能排除社会分配不公的现象，也不能消除贫富悬殊对社会造成的消极影响。所以，从社会公平和社会效益两方面考虑，国家还须通过有关法规制度和经济政策，对社会分配格局进行合理调整。
第五，引导市场主体行为，促进社会资源的优化配置和经济的均衡增长。
在西方市场经济国家，生产的社会化和生产资料私人占有之间的矛盾，通常表现为社会总供给过剩与社会总需求不足的矛盾。经济危机周期性的出现，表明市场经济机制不能实现合理配置社会资源、保证充分就业、维持经济稳定增长的目标。在这种情况下，国家通常要利用财政和信贷两大经济杠杆，实现对国民经济的宏观调节。国家调节一般是通过市场而间接进行的，市场经济参数的改变，会使各市场主体行为作相应的调整。
(二)公共财政理论及各级政府的事权
简单地讲，市场经济条件下政府的职能就是提供公共产品。要实现政府的职能，就要有必需的财力保证，由此派生出财政的职能——为政府产出公共产品提供必要的财力保证。所以财政也具有公共性特征，即公共财政。
公共财政理论界定了财政的职能范围，由于公共财政不支持政府去办应由私人经济部门承担的事务，从某种意义上讲，它形成了对政府职能范围的反约束。
一个国家的社会公共产品是由多级政府共同提供的，这就产生了政府间的事权划分问题。各级政府应分别承担不同范围的公共产品的供应，各级政府之间事权划分的主要标准有二：其一是公平标准，具体而言，是按公共产品的受益范围划分事权，一般将涉及全国利益的事务划归中央政府承担，将涉及区域利益的事务划归地方政府承担；其二是效率标准。主要考虑某项事务交由哪级政府办理成本最低、效率最高。
从联邦制国家实行三级政府管理的情况看，三级政府的事权划分大体如下：
联邦政府主要负责联邦级行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障、重大科研和发展项目，如太空技术、环境保护、邮电通讯、住宅、交通、教育、就业等。
州政府主要负责州级行政、州社会福利、州教育、州债务以及州内基础设施等。
地方政府主要负责地方行政、治安、消防、交通管理、公用事业、某些文化娱乐方面的公益设施、地方教育、地方基础设施，以及地方债务等。
凡需分工协作的事项，都通过法规落实到具体可准确操作的方案上。
事权一经确定，财政支出的范围也就基本确定下来。各级政府必须遵循谁办事谁拿钱的原则，承担公共事务。如日本地方法规规定：地方政府及所属机构所需经费全部由自己负担；对于地方有权处理的事务，除法律和政令规定的以外，一般中央不得采取措施强迫地方承担经费；对于应由中央承办的事务，从效益考虑，委托地方承办的，中央必须以委托金或国库负担金的形式承担全部开支；属中央与地方共同承担的事务，其经费则由中央与地方共同分担。
德国有关法律规定，联邦和州可以共同承担的任务主要包括：扩建和新建高等院校；改善地区性经济结构包括行业经济结构的建立和调整、企业结构的合理转化、开辟新的生产领域建立交网络、改善能源和水资源供给、废水和污物处理等；改善农业结构和增进海洋防护等。这些事务支出需求较大、范围较广，由两级政府共担更有利于任务的完成。由两级或三级政府共同负责的事务，按一定的标准分摊费用。如联邦和州政府共同完成“扩大和建设高等教育机构”以及“改进地区经济结构”两项计划时，联邦与州政府预算各分担一半费用。
(三)各国政府在事权划分上的主要差异
由于国家性质、社会经济发展水平等方面的差异，各国在事权划分上也有所区别，这从各级政府财政支出结构中明显地表现出来。
1．财权集中的国家，中央事权较多。
西方国家，中央政府一般不参与经济建设。但日本的情况较为特殊。日本是中央集权国家，中央除要承担立法、司法、国防、外交等方面的公共支出外，还要承担产业政策、国土开发等方面的事务。
澳大利亚也是一个财权高度集中的国家，联邦财政收入占全国财政收入的75%左右，联邦政府的事权较多，具体分为三大类：第一类是政治军事权；第二类是经济管理权；第三类是社会福利和社会治安维护权。就经济管理权而言，它包括协调处理多方面的经济事务。如州间贸易关系，全国性税收、津贴、借贷、邮政电讯、服务，统计和人口普查，制币和发行货币，规定度量衡标准，发行汇票，管理企业破产与倒闭，管理专利与版权，对外经济贸易与经济合作，探测和修建铁路，经济调节与仲裁等。法国中央政府除一般职责外，还规定了中央政府对经济干预和重大项目的投资建设权力。
2．发达国家和高福利国家中央在社会保障方面负有较大的责任。
在美国，联邦政府支出中，国防和社会保险支出共占总支出的50%以上。80年代以来，联邦对州的转移支付也以社会保障为重点。
在德国，联邦、州和地方三级政府开支中最大的三个项目是社会福利和保健支出、文化教育支出和经济发展支出。就福利和保健支出而言，占各级政府支出的比重以联邦最高，为43%，而州级只占20%左右。
二、按保证中央多收的原则划分税种
在各级政府之间按税种划分收入范围，是分税制的基本特征。究竟以什么作为分税的标准，通行的做法是以数量为主要标准。即“大税归中央，小税归地方”。另外，还要考虑各税种的性质。一般将涉及全国利益的税种或者有利于实施宏观调控的税种划归中央，而将涉及局部利益的税种或者有利于地方政府征收管理的税种划归地方。总的来讲，分税办法的实质在于，使中央收入占全国财政收入的比重维持在一个较高的水平上，从而有利于实施宏观经济调控。
(一)大税归中央，小税归地方
一般来讲，在以所得税为主的国家，所得税一般划作中央政府的主要税源，如美、澳、英、法等。而以流转税为主的国家，一般将流转税划为中央税或作为中央地方共享税，如加拿大、德国等。
二战以前，澳大利亚的个人所得税由州政府征收，联邦财政收入占国家财政收入的比重较低，难以通过转移支付实现地区之间经济差距的合理调整，一些贫困地区意见很大。这甚至成为30年代州脱离联邦运动的重要诱因。二战期间，个人所得税改由联邦征收，随着经济的增长，实行累进税制的个人所得税逐步成为联邦最主要的财源。以此为基础，联邦政府进一步改进和完善了转移支付制度，从而对澳大利亚联邦的统一和各地区的均衡发展起到十分重要的作用。
值得注意的是，大税归中央，小税归地方，并不是说地方政府就没有稳定、可靠的财源。正好相反，大多数国家，各级政府都有其独立的税收体系，都有其支柱财源。以美国为例，个人所得税为第一大税种，占全国税收的35%以上。联邦政府征收超额累进个人所得税，占联邦政府收入的40%左右；而州和地方政府一般是定率征收一定数量的个人所得税，且税率较低。也就是说个人所得税实际上成为联邦政府的主体税源。另外，社会保险税占全国税收的25%，是第二大税种，也划归联邦政府，占联邦收入的35%左右。个人所得税和社会保险税的划分，即确定了中央政府得大头的税收分配格局。在此情况下，州政府形成以销售税为主体的税收体系，销售税占州税收收入的40%左右；地方政府形成以财产税(不动产)为主体的收入体系，财产税占地方税收收入的70%以上。
(二)因地制宜设置共享税
一般认为，美国是实行彻底分税的国家。联邦有个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠与税；州政府有销售税、货物税和部分所得税；地方政府有财产税、地方销售税和地方所得税。从形式上看，各级政府之间没有设立共享税种。但各级政府对所得税等采取共享税源、分别征收的办法，实际上也属共享税。
较为典型的实行共享税的国家有德国、加拿大等。
德国将占全国税收80%的三大税——个人所得税、公司所得税和流转税作为共享税，使之成为联邦和州政府的主要财源。各税种按比例分享，如增值税，联邦得65%，各州得35%。联邦共享收入占联邦全部税收收入的75%，而州政府的共享收入占州全部税收收入的85%。德国实行共享税，主要出于两个原因：其一是财源相对集中于少数税种，而将这些大税作为共享税，有利于各级政府收入的稳定增长；其二是设置共享税，使分享比例成为纵向调节的重要手段。德国统一后，各州的经济差别较大，设置共享税，使联邦和州之间的税收分配关系具有一定的弹性，更有利于组织各级政府收支的平衡。因此规定，在联邦与州的财政收支出现不平衡或其他失误时，经联邦参议院批准，可对增值税的分享比例进行调整，具体分配比例由联邦和州定期(两年一次)商定。
加拿大也是一个共享税较多的国家。个人所得税、一般销售税、社会保险税和公司所得税等都采取联邦与省共享的形式。联邦与省的分享比例通过协议确定，省与省之间、税与税之间都有较大的区别，但一般中央分享比例都在50%以上。加拿大实行协议共享税有其特殊的原因。加拿大是一个多民族的国家，一些地区民族问题较为严重。二战以前，各省的权力很大。二战以后，联邦权力不断扩大，为灵活处理各地区的特殊问题，联邦与省之间采取了签定协议的形式。其主要内容之一就是协议分税。
印度也设置了共享税。如个人所得税，中央分享15%，地方分享85%；货物税中央分享55%，地方分享45%。从形式上看，印度的共享税也采取比例分成的办法，但它有其特殊性，即地方分享部分由中央统一征收后按因素法确定各地方的具体返还数额，主要考虑因素包括：纳税贡献、人口、人均收入差距、贫困人数等。印度专门成立了一个由各邦首席部长组成的财政委员会，确定联邦与邦的共享税分享比例，以及对各邦的具体返还数额。可见，印度地方分享的共享税实际上相当于中央对地方的转移支付，是联邦财政调节各邦财力的重要工具。这种办法同各国通行的转移支付办法相比，调节的范围较小，力度也不是很大，但是对印度这样一个人口较多、经济发展水平较低、地区差别较大的国家来讲，还是适用的。应该说，这种局部因素调整法，对中国近期的分税制改革也具有一定的借鉴意义。
(三)合理确定中央集中的程度
各级政府之间财政收入的划分是确定中央财政集中程度的关键。一般认为，分税后，各级政府直接组织的收入与政府间事权的划分基本一致，或者中央财政只有很少的一部分财力可以用作对地方的补助，即为分散。如果中央直接组织的收入不能满足本级支出，需要地方上解一部分收入实现中央财政收支平衡，即为过度分散。
过度分散的体制使地方政府具有较大的财权，对发挥地方政府的主观能动性，加速发展地方经济有一定的作用，但其弊端很多：
第一，从政治影响看，财权过度分散不利于国家的安定统一。
在这个问题上，澳大利亚有二战前州脱离联邦运动的教训，而原苏联的解体更是很好的例证。
1936年，苏联宪法确立了巩固社会主义并向共产主义过渡的目标，为此，需要建立中央高度集权的政治体制。1938年，开始建立与政治体制相适应的高度集中的财政管理体制，使中央掌握国家预算的绝对控制权和调节权。直到50年代中期，中央预算收支占全国预算收支的比重一般在70%以上。
1956－1965年，赫鲁晓夫当政时期，随着企业管理权限的下放，中央的财权也有较大的下降。中央财政支出占全国财政支出的比重一度下降至50%以下。
1965年以后，勃列日涅夫当政时期，着手改变财权过于分散的状况，财权又趋向集中。到80年代初期，中央预算支出占全国财政支出的比重达到60%以上。
1985年，戈尔巴乔夫上台，开始改革高度集中的管理体制。由于没能较好地把握改革的力度，过份强调地方的利益，财权急剧分散。中央财政收入占全国财政收入的比重从1985年的50%以上下降到1989年的40%以下。与此同时，中央承担的支出不仅降不下来，而且还在上升。这种情况下，中央政府的事权实际上已经失去财权保证，从而陷入向地方伸手要饭吃的窘境。地方政府掌握着财政收入的征管机构，并满足中央政府的一部分支出需要，客观上形成了地方恃“财”傲物、与中央讨价还价的资本。
1990年，苏联经济体制改革失败，民族主义、地方主义盛行，各共和国与联盟的矛盾日趋激化。国家分裂的态势首先从财政分配上表现出来。各地在实行原料、燃料及日用消费品等地区封锁的同时，纷纷打出“自治”，“独立”的旗号，改变国法，自立规章，随意截留财政收入，中央财政完全处于被动受制的地位。1991年度国家预算在一片争吵声中改为联盟和共和国分别编制，统一财政预算体系的瓦解成为联盟解体的先兆。联盟预算由于收入无法落实，收支缺口太大，一直未获批准。乌克兰、俄罗斯带头宣布所有财政收入归本共和国所有，酌情拨给中央预算一部分。后来，俄罗斯宣布不给中央拨款，中央财政状况急剧恶化。1991年1至9月，中央财政少收1380亿卢布，赤字1440多亿卢布。全年赤字占预算支出的比重在80%以上。在中央政府机关一连几个月发不出工资的情况下，《阿拉木图宣言》宣告联盟正式解体。尽管造成苏联解体的原因是多方面的，但是，财权的过度分散无疑是一个至关重要的因素。这是任何国家都应吸取的深刻教训。
第二，从对经济的影响看，财权过度分散不利于实施有效的宏观调控。
一方面，中央财政收支占全国财政收支的比重过小，中央财政收支的实际规模受到限制。中央财政收支处于紧运行的状态，财政政策必然缺乏应有的弹性，对国民经济的调节力度不大。从总量上讲，由于中央财政收支占国民生产总值的比重过低，即便是在经济萧条时期减少税收、增加政府开支，或是在经济高涨时期增加税收，减少政府开支，对社会总需求的刺激都是微弱的；从结构上讲，在总量弹性较小的情况下，结构弹性也会受到制约。这一现象在支出方面表现的更为明显。中央财政越困难，各项支出的刚性就越大。在支出总量不增加或增加很少的情况下，试图对各项支出的比例进行调整，其难度相当之大。
另一方面，中央财政无力对地方进行转移支付，甚至依靠地方贡献度日，使得中央财政很难通过对地方财政收支总量和结构的调整，形成全社会财政收支变动的一种综合效应。在这种情况下，即便有财政调节，也是一种分散的，甚至是正负效应相互抵消的调节。由于地方在财政分配中实际上占主导地位，一旦出现大部分地区的财政调节政策与中央宏观调节政策相悖的情形，国家的财政调节乃至整个经济调节就会变成无效调节，或者说是一种破坏性调节。
第三，从对社会的影响看，财权过度分散不利于实现社会公平。
体现公平原则的财政政策主要是税收政策和预算支出政策。
财权分散首先表现为税权分散，而税权分散的后果必然是全国范围内的税负横向不公和纵向不公。一个州、一个省有可能在辖区内实现税负公平，但州与州、省与省之间存在差距，差距越大，不公平的程度就越重。这种结果显然与市场经济条件下公平竞争的要求大相径庭。
在税负不公的情况下，财政支出分配肩负自身公平和调节税负不公双重任务。如果中央财力充裕，中央本级支出总量和结构的调整，以及中央对地方转移支付的调整，都有可能达到双重调节的目的。但是，在财力分散的情况下，中央财政无力进行公平化调节。
既然过度分散的体制不可取，那么，究竟中央集中到什么程度才合理呢?我们可以对几种不同的集中形式进行分析：
其一，中央财政统收统支。即中央财政不仅掌握本级财政的收入和支出，而且，还对下级财政的收入和支出进行统一安排或严格控制。我国1979年以前基本属于这种体制模式。由于政治经济制度的不同，这种体制形式在西方联邦制国家不易出现。这种体制是同高度集中统一的计划经济体制相适应的，其优点主要是财政权集中，有利于保证国家经济计划和各项政策制度的贯彻实施，缺点是中央集中过多，计划过重，割断了市场经济中的内在联系，不利于充分发挥市场的自发调节作用。同时，也不利充分调动地方各级政府因地制宜发展区域经济的积极性。
其二，中央多收多支。中央政府承担的事务较多，中央财政收支占全国收支的比重很大。这种形式的优点是：中央权力较大，有利于加强中央政府的集中统治；其缺点甚多，一是一些本应由地方政府承担的地方性事务也由中央管理，容易导致事权、责任不清，上下互相扯皮问题；二是容易出现中央不该管的事情包揽很多、该管的事情没有管好的情况，不利于提高资金的使用效益。问题甚至更为严重，由于中央负担过重，无法保证全国性重点项目的支出，中央宏观调控陷入“巧妇难为无米之炊”的困难境地；三是地方财权和事权较少，政府的积极性和实际施政能力受到影响，难以实现对区域经济的有效调节。
其三，中央多收多补。这是西方集权国家普遍采用的一种做法。基本内容是：各级政府事权划分清晰，在财政收入初次分配中保证中央多收(相对中央本级直接支出需要而言)或者得大头，使中央财政有余力对下级财政进行补助。财政收入经过再分配之后，各级政府最终所得财力与其所承担的事务基本相称。中央对地方补助数额占中央财政收入的比重越大，中央的集中程度就越高。根据本国国情，确定适度的中央“多收多补”界限，对市场经济条件下充分发挥中央的宏观调控职能，具有十分重要的意义。
由于国情的不同，各国即便都采取多收多补的办法，中央财政收入占全国财政收入的比重也不尽一致。如南斯拉夫、加拿大低于50%；美国、德国、瑞士等国在60%到70%之间；瑞典、奥地利等国在70%至80%之间；英国、法国、澳大利亚等国为80%至90%；意大利、荷兰、比利时等国高于90%。值得注意的是，尽管加拿大中央收入的比重不高，但由于中央支出比重更小，中央仍有一定的财力进行转移支付。中央补助收入占省级收入的20%左右，中央和省对地方的补助占地方收入的比重更大，一般在40%以上。根据实行分税制的国家的经验，一般认为：中央收入占60%左右，支出占40%左右比较理想。大收入、小支出的格局，是中央实行转移支付的基本前提条件。
三、按财权与事权相统一的原则确定中央对地方的转移支付
(一)转移支付目标：公平与效率
所谓公平，其思想基础是人权平等。从社会收益分配的角度来讲，它有两层涵义：一是公平税负，二是公平享受社会公共产品。公平税负有两个具体目标。即纵向公平与横向公平。纵向公平的操作办法是收入越高、税负越重，如实行累进税制；横向公平的操作办法是同等收入等量税负。公平税负是税收分配的重要职能。
至于公平享受社会公共产品，则是财政分配的主要职责。转移支付是中央政策在全国范围内组织公平的必需手段。其道理在于：地区之间资源分布不平衡，提供社会公共产品的能力存在差别。因而，中央必须担负起“劫富济贫’的责任。澳大利亚转移支付制度的理论基础是“财政均等化制度”，其实质就是公民同等税负、同等享受公共产品。
所谓效率，即社会经济活动的成本低、速度快、成效大。”其思想基础是社会主体的利益最大化。私人经济部门向市场提供私人产品，其效率即经济效益，是对投资成本的回报。它的目标是以较小的成本获得较多的收益；政府部门向社会提供公共产品，其目标是尽快使国民得到最佳的公共服务。它是一种全社会的综合效果，而不是某一局部的效果。
中央政府实行转移支付，从效率考虑，其功用主要表现为：
第一，通过财力的公平分配，谋求地区间社会公共服务水平的一致和经济的均衡发展，维护国家的安定和统一。从某种意义上讲，这是第一位的效率；
第二，弥补市场缺陷，实现社会资源的优化配置和经济的均衡增长。市场缺陷包括生产过剩、严重失业以及私人部门生产经营客观造成的外溢性经济效果，如环境污染等。社会资源包括人、财、物各种资源。尽管转移支付只是财力资源分配，而且占整个社会财力的比重很小，但它可以直接或间接地趋动各经济主体行为，最终以较少的财力带动较多的财力，以社会财力分配的调节带动社会资源的整体调节。
第三，引导和帮助地方政府办那些风险大、但社会效益好的事务。在这方面，中央的专项补助最具效力。
任何国家，不管社会经济制度如何，都存在建立转移支付制度的必要性。只要有转移支付，就必须以公平和效率作为政策目标。
(二)转移支付原则：财权与事权相统一
如果全国财政收入基本满足各级政府事权的需要，那么，中央政府超过本级支出需要多组织的收入，应当通过一定的形式转移给地方使用，实现各级政府财权与事权的基本一致。如果中央转移支付数额不足，地方财政收不抵支，不仅使地方政府的活动能力受到限制，各项职能难以圆满实现，而且还会导致地方财政连年赤字，形成越来越重的历史包袱。所以，实行转移支付，应以保证政府财权与事权相适应为基本原则。
一国转移支付数额究竟以多少为宜?从严格的意义上讲，很难根据政府事权确定一个与之相配的最佳财力转移数额。因为政府各项事务对财力的要求是有一定弹性的。一个国家财政转移支付的结果可能出现三种情形：
1．双紧：中央与地方财力都很紧。
造成双紧的主要原因是财政集中率过低，或者是政府的支出增长过快，与国力相脱节。双紧的情况下，转移支付数额的调整只会使中央或者地方一方相对宽松，一方变得更为紧张。解决问题的根本出路是控制政府开支，或增加税金，提高财政集中率，从而把“蛋糕”做大。
2．双松：中央与地方财力状况都比较宽松。
出现双松的局面一般应具备三个条件：一是国家经济实力较强；二是财政集中率较高；三是小政府大社会。第三点尤为重要。小政府大社会不仅意味着政府机构人员有限，开支较小，而且，它表示政府事权范围被严格约束在提供公共产品的范围之内，凡私人经济部门所能承担的事务一律通过市场法则完成，政府不可越俎代庖。应该说，小政府大社会的做法，对经济实力不是很强的国家更具有意义。但事实上，大多数市场经济不很发达的发展中国家很难做到这一点。一方面，由于这些国家市场不发育，自组织、自调节的功能较弱，国家很容易出现干预经济或直接参与经济的冲动，政府的职能范围和支出数量随之扩大；另一方面，由于私人经济部门难以提供稳定可靠的收入来源和福利来源，受比较利益的驱动，必然出现由私人经济部门向政府部门流动的就业倾向。这样一来，政府机构和人员的控制就相当困难了。
双松会使政府处于一种从容调节的主动状态。中央对地方转移支付对于实现和维护双松都有十分重要的作用。但是，由于需求扩张的无限性，无论发达国家还是发展中国家，大都很难进入“游刃有余”的佳境。
3．一紧一松。中央和地方一方财力紧张，另一方相对宽松。
一紧一松是很普遍的现象。财权集中的国家，地方紧，中央松；财权分散的国家，中央紧，地方松。从全国范围来看，如果财政收入总量与政府基本支出需求总量大体均衡，那么，中央对地方转移支付力度的大小，是决定谁松谁紧的关键。
在双紧需要避免、双松不太可能的情况下，大多数国家可能会选择中央略松地方略紧的模式，这样做，地方意见不大，中央又保持一部分灵活机动的财力，实施有效的宏观调控。
(三)转移支付形式：一般补助与专项补助
从广义上讲，中央与地方间的转移支付关系是双向的，即有中央向地方的财力转移，也有地方向中央的财力转移。由于大多数国家都采取的中央收入得大头、财力由上往下转的办法，所以，一般都将转移支付狭义地理解为中央对地方的收入转移。中央对地方的收入转移支付的具体形式主要有一般补助和专项补助两种：
1．一般补助。是一种不指定具体用途的财力补助，其主要功用是调节地区间的财力差别，使各地方政府能够提供水平大体相当的社会公共产品。大多数国家都把一般补助作为中央转移支付的主要形式。具体来讲，一般补助又可分为两种形式：
一种是一般收入分享。即将一部分中央财政收入(不是按某些具体税种确定分享比例)按一定的公式分配给地方政府自主使用。大部分国家都采取这种做法，如韩国设“地方交付税”，就是将国税收入按13．27%的比例补助给地方政府，各省、市具体补助的数额由内务部在财务部核定的地方交付税总额内分别确定。较为特殊的是，在美国近年中央对地方的补助中，专项补助呈上升趋势，占到85%以上，一般收入分享则不断下降，只占联邦补助总额的10%左右。
另一种是税种分享。即中央将一部分税种的收入按比例转移给地方。以日本为代表。日本设国家下拨地方税，主要包括所得税、法人税及酒税的32%，消费税的24%，烟税的25%。值得注意的是，税种分享不是共享税。它不是中央与地方按比例分别征收、分别入库，而是作为中央直接组织的收入再转移给地方。而且，中央一般只是按各税种的一定比例确定转移支付的总额，具体分配到各省的数额还要按公式另行确定。
2．专项补助。是一种有限制条件的补助形式，一般指定用途。具体细到什么程度，则据国情而定。按不同的标准，可以对专项补助作以下分类：
(1)按中央限制程度可分为细项补助和大类补助
以美国为例，联邦财政补助主要用于教育、公路建筑、卫生保健以及社会福利和保险等方面。各时期的补助重点有所不同，80年代以来社会保障是联邦补助的重点。其专项补助即分为细项补助和大类补助两种。
细项补助是美国最主要的补助形式。此类补助限制性很强，不仅规定具体的用途、金额，而且还规定使用期限、拨款年度等具体指标和要求，不得随意挪用。州和地方政府应按规定向联邦主管部门提交关于各项补助计划执行情况的书面报告。这种专项补助一般要求地方有相应的配套资金，它是联邦引导州和地方财政资金合理分配的有效手段。
分类补助是一种限制条件较少的补助形式。它只规定某类支出项目的补助总额，而不规定具体用途和要求。受补贴的单位可以在较宽的范围内自主使用补助资金。这类补助也要求用款地方向联邦主管部门提交有关资金使用情况的报告。
(2)按专项的形式可分为让税专项补助和非让税专项补助
让税专项补助是指将中央特定税种的收入转让给地方使用。非让税专项补助是指将中央收入的一部分(不分税种)转移给地方专项使用。专项补助大多采取非让税的形式。
实行让税专项补助的国家以日本和韩国最为典型。日本设国家让与税。目前此类税种有5个：地方公路税、液化石油气税、汽油吨位税、航空燃料税和特别吨位税。上述5种税数额不大，有一定的专用性质。前三种是作为道路修筑和维修经费的财源而转移给地方的，转移金额根据道路的总长度和面积等客观标准确定，与征收地点无关。航空燃料让与税主要是向地方提供一部分维修机场及有关设施、防止飞机噪音的财源。特别吨位让与税转让给征收地点，即港口所在地的市町村，不指定专门用途。
韩国设让与金制度。为满足地方水源保护、道路修缮等特定事业的需要，中央政府将国税中特定税种的全部或部分收入让渡给地方，由地方自行支配使用。1992年，韩国让与金的特定税种和让与比例为：土地超过利得税50%，酒税60%，电话税100%。
上述情况还可以看出，专项补助并不完全是对具体使用的约束。实际上某些专项只是确定补助的依据，或者说某些专款还带有专项补偿的性质。
(3)按补助的目的可分为中央负担补助、中央委托补助和专项财力补助
日本的国库支出金，是根据一定的目的和条件由国库拨付给地方公共团体、用于特定支出的一种财政资金。它分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三大类。
在地方公共团体应办的事务中，有些关系到整个国家利益，需要国家统一标准，并由国家负担全部或部分经费，中央为此而下拨给地方的资金就是国库负担金，亦即中央负担补助。这些应由中央与地方共同承办的事务包括普及教育、公共工程、灾后重建工程等。
有些本应由中央政府承担的事务，中央委托给地方承办之后，要相应支付给地方一部分财力，这就是国库委托金，亦即中央委托补助。如国会议员选举费、自卫队驻扎费等。
对地方兴办的事务，中央认为应予鼓励从而拨付的国库支出金就是国库补助金，亦即专项财力补助。
关于转移支付形式的选择，主要取决于资源的配置状况和政府调节的目标。如果社会财力分布很不均衡，谋求地区间的均衡发展应作为政府的主要政策目标，那么，就应当选择以一般财力为主的转移支付形式；如果社会产业结构极不合理(如基础产业严重滞后等)，或者说社会总供给与总需求出现结构性失衡，那么，选择以专项补助为主的转移支付形式将更有调节作用。
(四)转移支付方法：统一标准，公式计算
转移支付有一般补助和专项补助两种形式，为达到公平和效率双重目标，大多数国家都采取了统一标准、公式计算的办法。就一般补助而言，具体有确定两种办法。一种是收支差额法，另一种是收入核定法。方法不同，但实质相同。目的都是为了保证地方必需的支出，使地方政府提供社会公共产品的能力趋于一致。
1．收支差额法。
即在确定某一地区标准收入和标准支出的基础上，按支出大于收入的差额确定该地区的补助数额。所谓标准收入，是指按各地区普遍接受的标准(包括税种、税率等)测算的理论收入。也就是一种收入能力。所谓标准支出，是指按各地区普遍接受的标准(包括支出项目、开支标准等)测算的理论支出。它是一种应达到的支出水平。
采取收支差额法的国家以澳大利亚和日本最为典型：
澳大利亚专门成立了一个独立于政府之外的咨询性机构——联邦拨款委员会，负责按均等化原则设计一般性拨款方案。其计算程序大体如下：
第一步，确定标准收支范围。
联邦拨款委员会首先要确定纳入均等化范围的收支项目。即在收入方面，确定各州普遍征收的税种；在支出方面，确定应由州政府提供同等水平服务的支出项目。
目前，澳大利亚确定的收入项目有工资税、印花税、矿产税等30项，支出项目有教育支出、医疗服务支出、社会福利支出、公共治安支出等68项。这些项目经过联邦和各州政府协商同意后，即作为均等化的范围。
第二步，用加权平均法，计算确定各税种的全国平均税率及各支出项目的全国平均开支成本。
第三步，按全国平均税率及全国平均开支成本及本地区的收入成本差异系数、支出成本差异系数，计算各州的标准收入和标准支出总额，并确定各州的拨款需要额。
第四步，对各州拨款补助额进行调整。
联邦拨款委员会每年测算出来的拨款需求总额与联邦政府确定的拨款总额往往有一定的差距，即需要与可能之间的差距，因而，还需作适当的调整，调整办法有两种：一种是按各州人口权数分摊拨款需求与实际拨款的差额，另一种是按各州拨款需求额的权数分摊此差额。经过上述调整后，各州即得到了应得的联邦拨款补助额。
日本的经常下拨税属一般财力补助。其计算公式如下：
经常下拨税1标准财政需求－标准财政收入
所谓标准财政需求，指地方政府执行各项职能的标准支出总额。
单项标准支出=单位费用×计算数量×调节系数
调节系数一般综合考虑一个地区的各项因素确定。
标准财政收入=国家让与税+地方税×80%或75%
按标准税率计算的地方税应征收入，还应按规定比例折算，折算比例为：县财政80%，市财政75%。
按上述公式计算，如标准需求大于标准财政收入，其差额即为中央给该地区的经常下拨税；如标准需求小于标准财政收入，则不享受经常下拨税，但收支余额也不上交中央。
2．收入核定法。
这种方法与收支差额法的区别在于，它不核定标准支出额，但确定一个目标收入额(即应当保证的财力)，按各地标准收入小于目标收入的差额确定具体补助额。加拿大和德国都采用了这种办法。
加拿大设均等化补助，即一般财力补助。其计算程序大体如下：
第一步，确定标准化收入的范围。目前有个人所得税、公司所得税、销售税、汽油税、酒税、财产税、自然资源收入等32种收入，被纳入标准化收入范围。
第二步，计算确定全国10个省每一种税源的平均税率。
第三步，按全国平均税率计算确定各省的标准人均收入额。第四步，计算确定目标人均收入额。按安大略、布列颠哥伦比亚、魁北克、萨斯克切温和马尼托巴5个省的税基和全国平均税率计算确定。
第五步，按各省人口和标准人均收入额低于目标人均收入额的差额，计算确定各补助省的补助总额。如标准人均收入大于或等于目标人均收入，则既不补助也不上交。
德国建立了一种横向调节制度，它实际上是以中央财政为中介的地区间转移支付。包括各州间的转移支付及州内各地区间的转移支付两个层次。在州间转移层次上也采取了收入核定法。
州间转移支付办法是：
第一步，由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税额”，并据以确定富裕州和贫困州。如果某州的“居民平均税收额”大于“全国居民平均税收额”2%以上，这个州就是富裕州。如果某州“居民平均税收额”只相当于“全国居民平均税收额”的95%甚至更低，则该州为贫困州。富裕州为收入转出地区，贫困州为收入转入地区，“本州居民平均税收额”相当于“全国居民平均税收额”95－102%的州，收入既不转入，也不转出；
第二步，确定上交或补助数额。富裕州“居民平均税收额”超过“全国居民平均税收额”的幅度在2－10%之间的，用超过部分乘以州的实际人口数，所得的金额30%留用，70%上交联邦作为转移支付用。超过幅度在10%以上的，10%以上的部分全部上交联邦。贫困州“州居民平均税收额”低于“全国居民平均税收额”92%的，首先将其收入额补到92%，在92－100%之间的差额再乘以一个系数(37．5%)从而得到另外一块财力补助。两部分相加，即为应得补助总额。按照上述政策，富裕州最后实际所得的人均税收额，最多不超过“全国居民平均税收额”的104．4%(102%+8%×30%)，贫困州最多只能补到“全国居民平均税收额的95%(92%+8%×37．5%)。最高与最低之间相差9．4个百分点。
与州间转移支付不同，德国州内地区间转移支付采取了收支差额法。即由州财政部门测算出各地区的“财政需要额”与“税收预计额”，并据以确定财力转入或者财力转出的数额。财政需要额=州内人均财政支出需要额×城镇人口数×(1+各种加成系数)。其中，州内人均财政支出需要额由州确定。税收预计额由地方专享税和共享税收两部分组成。专享税收入按实际税源和统一税率测算，是一种按因素法确定的应得收入。如果某城镇税收预计额小于财政需要额的90%，则由州财政补助到90%。
比较确定一般补助的两种方法，可以得出以下几点结论：
第一，从操作难度上讲，收入核定法简便，收支差额法复杂；
第二，从科学程度上讲，收支差额法更科学、更合理。收入核定法虽然实现了人均财力的均衡，但由于地区间存在支出成本差异，很难达到公民平等享受公共服务的目标。收支差额法在核定标准支出为前提下确定收入均衡的数量界限，从而使转移支付的终极目标表现得更为直接。
第三，从适用范围来看，收支差额法适用范围较宽。一般来讲，收入核定法主要适用于支出成本差异较小的国家和地区。
3．专项补助的确定。
就专项补助而言，大多数国家也都采取了各具特色的公式计算办法。
美国的专项补助有两种分配方法：一种是按特定的标准和一定的公式统一计算的，大部分专项补助是通过这种形式进行的；另一种是由州和地方提出申请，然后由联邦政府视情况统筹确定补助数额。
加拿大联邦政府的固定项目补助是专门为支持地方医院保险、医疗保健和高等教育而设立的。1977年以前，联邦分担医疗费用的50%，个人医疗保险费用的25%，高等教育机构按人均计算管理费用的50%。这种费用分担办法带来了一些问题，如不利于控制支出的增长、省与省之间不平衡等。从1977年开始，改按各省的人均分配总额平均分配。资金来源分为两个部分：一部分是将个人所得税税率的13．5个百分点和公司所得税的1个百分点转作省级收入；其余部分是联邦通过专项拨款补助给省。在最初设计固定项目补助时，人均分配总额以1977年为基期年确定基数，并随GNP的增长而增长。但从1990年开始，不再考虑GNP的增长因素，分配额只随人口的增长而增长。
(五)转移支付的特点：公开化、公式化、规范化、科学化
公开化，是指政策透明度高，易于监督，易于实现公平目标；
公式化，是指统一标准，操作简便，避免人为因素的影响；
规范化，是指政策统一、公式统一，不是条条政策搞特殊，既简便又公平；
科学化，是指原则目标清楚，公式设计合理，政策有弹性，管理有约束。
管理有约束主要体现在两个方面：
一方面是机构约束。如澳大利亚专门设置了一个联邦拨款委员会，具体负责拟定联邦对州的一般补助方案。这个机构独立于各级政府部门之外，它既不代表联邦，也不代表州和地方，但它设计的方案必须经过联邦政府和州政府的认可。这种机构设置办法将管钱用钱的国库部门和财政部门与拟定具体拨款方案的拨款委员会分离开来，形成一种相互联系、相互制约的格局，这样，就能有效地避免人为因素对拨款方案的影响，使方案的设计和运行都处在一种经常性的监控之下。
另一方面是制度约束。加拿大有一种专为有困难的个人提供的福利补助，它虽然也是一种专项补助，但不包括在固定项目补助之内。主要包括三个内容：一是对无工作能力等有困难的家庭进行补助；二是儿童福利服务，包括儿童保护、少年犯罪管理、对未婚生育的少女服务以及收养儿童服务等；三是预防性的社会服务，包括社区发展项目、学前儿童服务、咨询服务以及老年公民服务等。如各省符合联邦规定的条件，则联邦负担上述项目费用的50%。
社会福利补助从1966年开始实行。具体向哪些人或家庭提供补助，完全由省政府决定，但必须符合联邦的各附加条件：一是不能“以工换补”；二是无居住地限制。三是提供服务的单位必须是非营利性的机构或政府机构。这种社会福利补助也存在问题，即富省福利支出标准高，因而支出多，联邦补助也多。穷省得到的补助相对较少。为此，1990年，联邦对布列颠哥伦比亚省、安大略省和阿尔贝塔省三个较富裕的省做了新的规定，即每年补助额增长不得超过5%。
加拿大固定项目补助中，高等教育补助是无条件的，省政府可将此项资金挪作它用。而联邦对医院保险和医疗保健补助是有条件的。加拿大对全国卫生保健标准有明确的规定和要求，接受补助省必须严格遵守，否则，如额外加收费用等，联邦政府可以中止补助。
四、完善的法规体系是分税制正常运行的重要保证
市场经济比较发达的国家首先必须是一个法制完备的国家。市场经济排斥强权政治对经济生活的过多干预，它允许各市场主体在法律许可的范围内自由活动。法律对市场经济的作用如同铁轨对列车的作用一样重要。任何团体、任何个人，其权力必须受到约束，否则，极易产生独裁、垄断、不公平和低效率。
分税制作为一种处理政府间分配关系的方法，一旦以制度的形式确定下来，即成为国家财政制度的重要组成部分，并被纳入整个国家的法规体系。各级政府有关财政行为自然进入法制轨道。从西方实行分税制国家的实践看，完善的法规体系对分税制的影响主要体现在两个方面：
第一，国家宪法为分税制方案的制定提供了必要的前提。宪法是国家的基本大法，它是其他法规确立的基础。日本的宪法、德国的基本法都设专门的章节规定财政问题。一般来讲，宪法规定了各级政府的事权和支出范围，从而使分税制按事权划分财权成为可能。有的国家甚至在宪法中规定了转移支付制度的基本原则。如1982年，加拿大宪法规定，联邦政府负有平衡责任，确保各省具备“在合理的可比税收水平上，取得充足的资金以提供合理的可比公共服务水平”。
第二，有关分税制的具体法律规定使分税制得以在公平、效率的轨道上运行。分税制确定了中央与地方各级政府间的收入和支出范围，规定了中央地方转移支付的具体办法，这些活动实际上都是在法律的约束下进行的；同时，一旦分税制投入运行，它又必须受到有关法规的制约。也就是说分税制制定阶段的前期制约和运行阶段的后期制约同样重要。从某种意义上讲，后期制约更具决定性。如果缺乏后期制约，就有可能出现凭关系、靠人情给钱的现象，再好的分税制也会变成一纸空文。
第三，立法权限的划分在一定程度上影响着财权的分配。在联邦制国家，地方政府都有一定的立法权，如果地方的立法权过大，就有可能出现地方通过立法同中央政府争夺财权的情况。原苏联解体前，中央政府控制力下降，即出现了俄罗斯等共和国自行立法、侵蚀中央收入的情况。所以．在立法权的划分上应确定中央政府的主导地位，它是分税制财权分配中中央占主导地位的前提和保证。
德国联邦制分权管理中，立法权分为两种：单独立法权和共同立法权。
单独立法权是联邦专有的权力，即只在联邦有权制定某些社会和经济活动的规范，《基本法》中联邦单独立法权的范围涉及到外交、国防、货币发行、关税、贸易、商品流通、联邦铁路、空中交通、邮电通讯等几十个方面的法律规定。这些都与联邦的任务和整体经济活动秩序密切相关。
共同立法权，亦称优先法权。是指在联邦与州共同立法的范围内，联邦享有优先权。如联邦尚未行使其立法权制定某项法律，各州有权立法；如联邦已经立法，则州无权再立法；在州立法后，联邦有权重新立法，并以联邦立法为准。中央优先立法权的设置，有利于克服以下问题：
单个州的立法影响范围有限，不能解决全国性事务的法律约束问题；
某些州的立法可能有损于其他州和全国利益；
同类事务，各州分别立法，且差异很大，不利于维护法律和经济秩序的统一，以及保持地方之间生活条件的基本一致。
具体到税收立法权的分配上，德国联邦政府掌握主动权。共享税的立法联邦优先，各州实际拥有的立法权只限于一些地方专享税。
各国的实践表明，要想实行规范、合理的分税制，就必须加强法制建设。不仅要有法可依，还必须做到法规合理、有法必依。另外，各项法规、制度，从总体到细节，都应协调配合，减少摩擦。这是我国实行分税制的过程中必须特别注意的问题。