税务行政复议和税务行政诉讼概述

出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第421页（7062字）

一、税务行政复议的概念、特点和遵循的原则

(一)概念

税务行政复议是指公民、法人和其他组织不服税务机关的具体行政行为，依法向上一级税务机关提出申诉，请求上一级税务机关重新处理；上级税务机关根据申请人的申诉，对主管税务机关的原处理决定进行审查，并依法作出维持、变更、撤销或者责令原处理机关补正、限期履行的复议决定的一种行政司法活动。

(二)特点

我国税务行政复议有如下五个特点：

1．税务行政复议以纳税人、扣缴义务人和其他税务争议当事人不服税务机关的征税决定和违章处理决定为前提。

这种征税或处理决定只能是税务机关在行政执法活动中作出的具体行政行为，而不是抽象行为。抽象行政行为，如税务机关制订的行政规章，纳税人如对此有异议，只能依照行政程序提供制订机关研究、修改，但不能对此申请复议。

2．税务行政复议依当事人的申请而进行。申请税务行政复议是法律赋予当事人的一种行政申诉权，只能由当事人提起，不能由原处理机关或上级税务机关提出。如果上级税务机关在执法监督检查中发现下级税务机关的行政处理决定违法或不当，可按照行政监督程序纠正下级税务机关的原处理决定，但不适用行政复议程序。

3．税务争议案件的复议审理由原处理机关的上一级税务机关进行。在我国，税务行政复议机构不是国家专门的司法机关，也不是独立的社会团体，而是设置在税务机关内部的一个专门机构，它代表本级税务机关行使复议权，与原处理机关具有行政上的隶属关系。所以对复议机关作出的裁决，原处理机关必须遵照执行，不得以任何借口加以拒绝。

4．税务行政复议与行政诉讼相衔接。对于属于必须先申请复议才能提起诉讼的税务行政争议案件来说，税务行政复议是行政诉讼的前置程序，没有经过税务行政复议程序的税务行政争议案件，不能提起税务行政诉讼；对于既可选择复议又可直接提起诉讼的税务行政争议案件，如当事人提起或申请复议，税务行政复议是行政诉讼的前置程序，如当事人提起或申请诉讼，税务行政复议与行政诉讼就不存任何衔接关系。

5．税务行政复议案件的审理以书面形式进行，不适用民事纠纷的调解原则。税务行政复议不作公开审理，一般也无须当事人到场。但复议机关在复议过程中可以进行调查、勘验、听取当事人的陈述。税收征纳关系不同于日常的民事纠纷，为严格执法、严肃守法，复议案件的审理及审理结论必须以书面形式进行。

(三)税务行政复议与信访工作的联系和区别

信访工作受理的信访案件是指人民来信来访反映问题，以求得解决和处理的案件。信访工作与税务行政复议工作虽然同属于税务机关行政活动的内容，但与复议工作又有很大区别：第一，时限要求不同。信访案件多是历史遗留问题或时间跨度较大的案件，没有严格的程序和时限要求，而税务行政复议所要解决的是现时发生的争议案件，有严格的程序和时限要求。第二，后果不同。复议与行政诉讼相衔接，构成行政诉讼的前置程序，申请人不服复议裁决还可以向人民法院提起行政诉讼。复议是一种行政司法行为。而信访工作则没有这个特点，它纯属于行政活动的范畴。对待有些复议申诉案件，信访有时只起一个收发中转作用。第三，受理机关不同。复议案件的受理机关是主管税务机关的上一级税务机关，而信访案件的受理机关则既可以是原主管税务机关，也可以是主管税务机关的上几级税务机关。第四，提出的主体不同。复议申请人必须是对主管税务机关的行政处理决定不服的直接利害关系人，在主体上有严格的限制。而信访人则既可为自己的利益信访，也可以为别人的利益信访，在主体上无限制。

(四)税务行政复议与立案查处税务案件工作的区别

立案查处税务案件的工作是指税务机关对有偷抗税嫌疑的单位或个人进行专案调查处理的工作。此项工作与税务行政复议的区别在于：

1．从处理机关看，立案查处税务案件工作一般由税务稽查部门调查处理，复议案件的受理机关是主管税务机关的上一级税务机关(由内设的复议机关具体受理、审理)。

2．从提出的主体看，复议申请人必须是对主管税务机关的行政处理决定不服的直接利害人，在主体上有严格的限制，而举报人则不受此限，而且立案查处税务案件的主动者是税务机关。

3．从性质来看，复议是一种行政司法活动，而立案查处税务案件的工作则属于行政活动的范围。

4．从时间来看，立案查处税务案件是对尚未完成行政管理程序的个案处理，而复议是对已经完成具体行政处理程序，并因此而发生的现时税务争议进行处理。

(五)税务行政复议的基本原则

税务行政复议的基本原则是：

1．以争议的事实为依据，以税收法律、行政法规及规章为准绳。复议机关依法行使职权，不受外在的非法干预。

2．一级复议。一级复议原则，指的是申请人不服原处理机关的具体行政行为，依法向上一级税务机关申请复议，对复议裁决仍不服的，申请人即可向人民法院起诉，而不能再逐级向税务机关申请复议。这样可以促使税务行政复议机关提高办事效率和依法行政的水平，以减少行政诉讼；可以促使税务行政复议机关采取各种措施，提高复议工作质量；适应我国地域辽阔、交通不便的国情。

3．依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。

4．合法、及时、准确和便民原则。便民原则就是要求复议方便申请人，不致因复议活动而使申请人疲于奔波，造成人力、物力、财力的浪费。这一原则也是税务行政复议区别于人民法院行政诉讼活动的特点之一。

二、税务行政诉讼的概念、特点和原则

(一)概念

税务行政诉讼也是解决税务行政争议的一种手段，它是指公民、法人或其他组织认为税务行政机关和工作人员的具体税收行政行为侵犯其合法权益时，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并做出裁判的活动。

(二)特点

1．诉讼由直接承受具体税收征收管理行为的相对人提起。这一特点表明，在税务行政诉讼中，作出具体税收征收管理行为的税务机关本身不能当原告。原告只能是纳税人、扣缴义务人、纳税担保人、直接责任人以及与具体税收征收管理行为有直接利害关系的其他当事人。

2．诉讼的提起，一般以不服税务行政复议机关的复议裁决为前提。根据税收征管法规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关的征税行为不服，须向上一级税务机关申请复议，对复议裁决、决定不服方可向人民法院提起诉讼。纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对行政处罚决定、强制执行措施、税收保全措施不服可先向上一级税务机关申请复议，对复议答复不服后向人民法院提起诉讼，也可直接向人民法院起诉。

3．诉讼中的被告，只能是作出具体税收征收管理行为的税务机关及其依法成立的派出机构，其诉讼客体是税务机关作出的具体税收征收管理行为(包括复议行为)。即：只有税务机关及其依法成立的派出机构才能成为税务行政诉讼的被告，同时，也只有作出具体税收征收管理行为的作为行政主体的税务机关及其派出机构才能当税务行政诉讼被告。

4．与其他行政诉讼一样，税务行政诉讼是由人民法院进行审理并作出裁判的一种诉讼活动。这是税务行政诉讼区分于税务行政复议等其他解决税务行政争议方法的主要特征之一。离开了人民法院，就无所谓诉讼。

税务行政诉讼的特点概括起来是，诉讼的被告、原告只能是税收的征纳双方和有关当事人，诉讼案件由人民法院进行审判。

(三)税务行政诉讼的基本原则

税务行政诉讼的基本原则是：

1．税务行政案件由人民法院独立行使审判权，行政机关、社会团体和个人不能干涉。

2．以事实为依据，以法律为准绳。

3．人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院一般不代替行政机关作出决定。

4．法院审理税务征收诉讼案件依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制。两审终审制，又称上诉程序，是指上级人民法院对下级人民法院所作一审案件的裁判，在其发生法律效力以前，由于一审原告或被告上诉，根据事实和法律，对案件进行审理和判决的程序。上一级人民法院的二审判决或裁定，是终审判决或裁定，当事人不得再提起上诉。

5．诉讼当事人在税务行政诉讼中的法律地位平等。在行政法律关系中行政机关和被管理人的法律地位是不平等的，是管理与被管理的关系。但在行政诉讼中的法律地位是平等的，作为被告的行政机关不因自己在行政管理中所处的管理者的地位而在行政诉讼中享有特权。在行政诉讼法中规定这一原则具有重要总义在行政诉讼中，行政机关有权对原告人的起诉提出答辩，提供证据，以证明自己的行为合法；但行政机关无权对原告人发出命令，不能强制原告从事某项诉讼活动。原告的起诉是否成立，行政机关的行为是否合法，均由人民法院来确定，当事人双方只能在法庭上向人民法院陈述自己的理由。

6．人民检察院对行政诉讼实行法律监督的原则。人民检察院是国家法律监督机关，有权对行政诉讼活动实行法律监查，以确保法院依法审理诉讼案件。

7．在诉讼过程中，不停止具体行政行为的执行。这样既可以照常打官司，解决税务行政争议和纠纷，同时又能确保税务行政机关实行行政管理的权利和税务行政机关活动的正常进行。

三、税务行政复议与诉讼的联系和区别

(一)联系

1．税务行政复议和税务行政诉讼都是解决税务争议的法律手段，都以税务机关为相对方。

税务行政争议是公民、法人和其他组织对税务机关的具体行政行为是否合法和是否适当提出的异议。如某厂对某税务所就其某月应纳增值税款和滞纳应按日加收滞纳金的行为提出的异议或不服引起的争论(端)，就构成了一起税务行政争议。

如何解决税务行政争议呢?根据我国行政权由国家行政机关行使和行政活动要接受司法监督的原则，建立了税务行政复议和行政诉讼制度，并以此来解决税务行政争议。具体来讲，解决税务行政争议要根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《行政复议条例》有关规定和《税务行政复议规则》进行。

2．税务行政复议和诉讼对于及时、正确解决税务争议，保护公民和其他组织的合法权益，维护和监督税务机关依法行使职权，加强廉政建设、提高工作效率以及正确处理税企、征纳关系，转变诉讼观念、促进对外开放和经济合作，都具有重要的意义。

3．税务行政复议和诉讼的受理范围均限于税收具体行政行为。

具体行政行为是指行政机关为了行使行政管理权，对特定的、具体的公民、法人或者其他组织所采取的单方公务行为。它不同于行政机关制定和公布具有普遍约束力的行政法规、规章、命令、指示等规范性文件的公务行为即抽象行政行为。它在日常生活中大量地、普遍地进行着，是抽象行政行为的具体化。举例来讲，如国务院发布增值税条例的行为是抽象行政行为，而某省某市某县某某税务所在某年某月某日对一家自行车厂(自行车属应纳增值税的产品)依法课征某月该厂应纳增值税税款的行为即属具体行政行为，更确切地讲，叫具体税收行政行为或税收具体行政行为。具体行政行为具有以下特征：

(1)行为的主体是行政机关及其工作人员(公务员)；

(2)行为针对的对象(相对人)是特定的、具体的公民、法人或者其他组织；

(3)行为的根据是法律、法规或者行政规章以及上级行政机关制定的行政措施、发布的决定、命令，指令等；

(4)行为是单方面的，行政机关执法不需要征得相对人的同意，行为成立的唯一条件是其合法性；

(5)行为的实施必然产生相应的、现实的法律后果。止因为如此，具体行政行为才成为行政复议和诉讼请求的对象。

4．二者都遵循一定的程序，都是对税务机关的监督，而且当事人在复议、诉讼中的法律地位都是平等的。

(二)区别

税务行政复议与诉讼的区别主要有四点：

1．受理机关不同。

说务行政复议是由原处理机关的上一级税务机关进行的，且实行一级复议制，即不服复议决定的，不能再向更上一级税务机关申请复议；税务行政诉讼则是由相对独立的第三人——人民法院进行审理和裁判的，而且行政诉讼当事人对地方各级人民法院的第一审判决、裁定不服的，在上诉期内可以向作出一审判决法院的上一级人民法院提起上诉，由上一级人民法院第二次审理，即诉讼实行两审终审制。而且从受理范围看，复议的受案、审查范围大于，诉讼。

2．处理程序不同。

行政诉讼是依据行政诉讼法，按照比较严格的程序进行的。人民法院审理行政案件一般都要公开进行。税务行政复议虽然也要遵循行政复议条例和税法规定的程序，但同行政诉讼相比，程序上比较简便，以书面审理为主。一般的税务争议都须经过复议再行诉讼；只有突出的税务纠纷，如当事人对税务机关的强制征税措施、处罚决定等不服，当事人方可同时既能选择复议，也可选择诉讼手段去解决，以充分发挥这两种法律手段的长处。

3．性质不同。

税务行政复议是税务机关的一种行政行为，它的全部过程都在税务系统内部进行。行政诉讼所表现的是人民法院对行政行为的一种司法监督，人民法院审查行政诉讼案件的活动，是一种司法行为。

4．处理权限不同。

税务行政复议不仅可以撤销而且还可以变更原税务行政处理决定，而人民法院原则上只能撤销违法的具体行政行为或者要求行政机关重新作出处理决定。

5．法律效力不同。

税务行政复议和申请人如对复议决定不服，可依《行政诉讼法》向人民法院起诉，税务行政复议终将受到司法裁判；相反，经行政诉讼后，人民法院所作的裁定和判决，一经发生法律效力，无论是对提起诉讼的原告人还是作为被告的行政机关都具有约束力，双方都必须执行发生了法律效力的行政判决书和裁定书。