江苏省土地行政执法和土地行政诉讼若干问题的意见

出处：按学科分类—政治、法律 南京大学出版社《土地管理常用法规手册》第322页（4940字）

(1993年9月18日江苏省高级人民法院和江苏省土地管理局以苏土监〔1993〕109号文联合印发)

为了贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，正确执行土地管理和行政诉讼法律、法规，提高土地执法和行政审判水平，以适应土地使用制度改革的需要，促进经济建设的发展，现就上地执法和土地行政诉讼工作中的若干问题，提出如下意见：

一、关于非法占用土地

1．相对人没有取得使用所占之地的任何批准手续，而擅自占用该地的，按未经批准非法占地定性处罚。

未经县以上人民政府批准，擅自开发国有荒山、荒地、滩涂搞种植业、养殖业的，按未经批准非法占地定性处罚，责令退还非法占用的土地。

2．相对人虽然取得用地批准手续，但有下列情形之一的，仍按未经批准，非法占地定性处罚。土地管理部门应责令相对人退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对单位非法占地的，并收罚款。

(1)擅自改变已批准、划定的地点的，如批准甲地但占用乙地；

(2)擅自改变已批准的用地类别的，如批准非耕地而使用耕地；

(3)超出批准的用地面积多占土地，如多占土地砌附属房、圈院墙等。

3．相对人故意采取欺骗手段，如采取撂荒耕地、虚报人口数量、隐瞒用地目的、冒名顶替申请用地、隐瞒土地类别、谎报原土地使用面积，以及化整为零申请用地等欺骗手段，骗取了用地批准文件，并且实施了占地行为的，按骗取批准，非法占地定性处罚。

相对人虽然有欺骗的主观故意，也取得了用地批准文件，但没有实施占地行为的，不能以骗取批准，非法占地定性处罚，土地管理部门宣布用地批准文件无效即可。

4．少数已取得建设项目批文的单位，以及符合建房条件的个人，未按规定申请用地报批，或边报边批用地，造成非法占地的，土地管理部门查处时，在依情节给予处罚后，可予以补办用地手续。

二、关于非法批准占地

5．非法定具有土地审批权的单位或个人非法批准占用土地或出让土地使用权的，属非法批准占地行为，按《土地管理法》第四十八条，《江苏省〈土地管理法〉实施办法》(以下简称省实施办法)第四十一条第一款的规定处罚。

6．法定审批土地机关，超越法律、法规规定的批准权限批准占用土地或出让土地使用权的，以及超越用地地类批准用地、超越行政辖区批准用地、化整为零审批土地等，均属非法批准占地行为。

乡镇人民政府越权批准农民占用耕地、国有土地建住房，属非法批准占地行为。

7．法定审批土地机关或上级人民政府违反土地管理法律、法规规定，擅自下放土地审批权，授权非土地管理部门批地，授权土地出让办公室、开发区管委会等临时性机构，或房地产公司等企事业单位审批、出让土地，其授权行为无效，据此实施的审批行为属非法批准占地行为。

8．土地管理部门查处非法批准占地行为，应对非法批准行为和非法占地行为分别进行处理，宣布批准文件无效，对非法批准占用土地的单位或者个人由其所在单位或者上级机关给予行政处分，非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。但如果用地者只取得了非法批准用地的文件，没有实施占地的行为，则只能对非法批准行为进行处理。

9．对非法批准占用的土地，土地管理部门查处时，应区别全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)村企业、农村居民或者城镇非农业户口居民，分别按照《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条以及省实施办法的有关条款的规定处理。

10．非法批准土地单位，在批准文件下达后，用地单位或个人尚未动工前，即自行纠正错误，或被土地管理部门查处，宣布批准文件无效，并通知用地单位停止用地，而用地单位或个人不听劝阻，以有批准手续为由，强行占地进行建设，土地管理部门查处，造成用地单位或个人的经济损失，批准单位不承担赔偿损失的法律责任。但如果相对人建设项目动工后，土地管理部门查处或非法批准单位自行宣布批准文件无效，造成相对人的经济损失，批准机关应承担赔偿经济损失的法律责任。

三、关于非法转让土地

11．通过出让方式取得土地使用权的土地使用者和集体土地所有者、使用者，未经市、县人民政府土地管理部门批准，也未办理过户登记手续，非法出售、交换、赠与、出租、抵押土地的，如非法出卖自留地、宅基地，以买卖房屋为名非法转让土地，一人申请用地而合伙进行建房，原宅基地使用者未经批准、由他人出资翻建房屋、给出资者使用、并从中牟利或获取房屋产权的行为，均属非法转让土地行为，按《土地管理法》第四十七条的规定处理。

12．划拨土地使用权，未经市、县人民政府土地管理部门批准；未补办出让手续、补交出让金，擅自转让(包括出售、交换、赠与)、出租、抵押的，如通过买卖房屋买卖土地(房价中隐含地价)；以地易房、易物；以土地使用权作为条件与他人联建房屋、举办联营企业或以土地使用权入股分红的行为，均属非法转让土地行为，按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的规定处理。

13．土地管理部门查处非法转让土地行为，应对非法转让土地的各方当事人同时进行处罚。

相对人如果只签订了土地转让协议或约定了土地转让事项，但还没有开始履行协议或约定的内容，则不宜以非法转让土地定性处罚。土地管理部门应宣布非法转让土地协议无效。

四、关于逾期未使用土地的处理

14．经合法批准使用的土地，不如期进行建设，只打了围墙或筑了墙基，或只是局部少量种植了一些农作物而造成土地大部分荒芜的，土地管理部门应按有关规定收取土地荒芜费，用于土地复垦。

未经原批准机关同意，逾期两年未使用的，应由市、县土地管理部门逐级呈送上级土地管理部门报原批准用地的人民政府批准，无偿收回用地单位的土地使用权。收回土地使用权的决定，可以由市、县土地管理部门依据人民政府的批准文件下达。

五、关于土地权属争议的处理

15．土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。土地管理部门作为人民政府的职能部门，负责土地权属争议的调查，提出处理意见报人民政府，处理决定由人民政府下达或者由人民政府授权，加盖人民政府土地权属专用章，由土地管理部门行文。

不服确权处理决定的行政案件，被告为作出或批准处理决定的人民政府。

六、关于适用法律、法规和参照规章、规定

16．土地管理部门在行政执法、作出处罚(处理)决定时，在行政法律文书中应适用土地管理法律、法规和国家土地管理局、省土地管理局根据行政法规和地方性法规的授权，对法律、法规的具体适用问题所作的解释。不得引用与土地管理法律、法规相抵触的县、乡政府文件或已经明令废止的规范性文件。

17．人民法院审理土地行政案件，除以法律、行政法规和地方性法规为依据，并参照规章外，对地方各级人民政府结合实际，依照土地管理法律、法规制定的不与法律、法规相抵触的规范性文件，应承认这些规范性文件是执行土地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规的有效补充，在审理案件时可以参考，但在裁判书上不能引用。

七、关于法院撤销行政处罚(处理)决定后的工作

18．人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为，并判决被告重新作出具体行政行为的，行政机关应尽快依法重新作出行政处罚(处理)决定。

19．人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为，没有判决被告重新作出具体行政行为，而原告又确有违反土地管理法律、法规的事实，行政机关认为必须处理的，可依法重新作出行政处罚决定，但不得与前次处理决定完全相同。

八、关于强制执行

20．行政机关作出具体行政行为后，当事人在法定期限内既不履行，又不申请复议，也不起诉的，作出具体行政行为的行政机关应在期满后三个月内依法申请人民法院强制执行。申请时，应向法院提交申请执行书、行政处罚(处理)决定书和其他有关材料。

人民法院行政审判庭受理申请执行案件后，经审查认为符合行政强制执行条件的，应在三个月内依法执行；如果认定行政机关作出的具体行政行为有错误，经院长批准不予执行，材料退回申请机关，并说明理由。

21．人民法院强制执行时，可通知和邀请土地、公安等有关部门参加，土地管理部门应积极协助。

22．当事人在强制拆除不彻底的原地基上继续违法建房的，土地管理部门可请求人民法院继续执行。当事人在强制拆除完的原地基上重新违法建房的，由人民法院继续执行，或由土地管理部门作另案处理。

九、关于土地违法行为非法所得的计算

23．非法买卖土地的，以所获得的全部价款计算非法所得；买卖地面建筑物或其他附着物而连带非法买卖土地的，将总价款扣除建筑物或其他附着物的价款，以所余价款计算非法所得。建筑物或其他附着物的价款，以各级政府认定的房地产评估机构的评估价为依据。

24．未经县以上人民政府土地管理部门批准，擅自出租土地使用权，以所获得的全部租金计算非法所得，出租地面建筑物或其他附着物而连带非法出租土地的，将租金总额扣除建筑物或其他附着物的租金，以所余租金额计算非法所得。建筑物或其他附着物的租金以房产管理部门或物价部门认定的价格为依据。

25．用抵押方式非法转让土地的，以抵押债权总额计算非法所得；抵押地面建筑物或其他附着物而连带非法抵押土地的，将抵押债权总额扣除地面建筑物或其他附着物抵押债权的金额，以所余债权金额计算非法所得。

26．以联营方式非法转让土地的，以土地入股金额计算非法所得。

27．买卖或者以其他形式非法转让土地，未获价款，而获得其他动产或不动产的，以动产或不动产的国家定价计算非法所得。