行政法治原则

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第562页（3079字）

行政法的基本原则之一，其基本涵义是依法办事、依法治国、依法管理国家。行政法治原则首先要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。行政法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为由人民代表机关制定的法律体现的是人民的意志和利益，政府依法办事，就是依人民的意志和利益办事。

法治不等于“用法来治”(rule by law)。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用法这个工具和手段来治理国家，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，即政府以治者居，人民只被视为消极的被治者。

法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求：依法行政，依法管理；也包括对公民、法人和其他组织的要求：人人知法，人人守法。国民法制观念和精神文明素质普遍提高，公民法律意识普遍深厚；法的理念深深地渗透到社会生活与国家生活的方方面面。法治作为一种民主政治的形式，则基本只是对政府的要求。这种要求随时代的变化或国度的不同，其内容会有所不同。在我国，在由计划经济向市场经济过渡和转变的时代，法治对于政府的要求主要包括下述诸项：①依法行政，依法办事。政府依法行政，依法办事，这是法治原则在任何时代、任何国度对政府行为的要求。依法的“法”，包括法律、法规、规章。在各种形式的法的数量上，法规、规章的数量远远超过法律；但在法的效力上，法律的效力高于法规、规章：在法规、规章的原则、内容与法律相冲突时，法律应成为准则，执法机关应适用法律而不应适用与法律相抵触的法规、规章，除非法律对相应法规、规章有特别的授权。“依法”的内容包括依法定权限、法定实体规则、法定程序，未遵循法定权限、法定实体规则、法定程序要求，均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反。依法行政原则首先是对政府执法行为的要求，同时也是对立法的要求。只有有法可依才谈得上依法行政。立法包括权力机关的立法和行政机关的立法。权力机关的立法主要是制定基准性规范，行政机关的立法(发布行政法和规章)主要是制定从属性或执行性规范。政府行为是大量的，基准性规范的数量则不可能很多。因此，法治原则要求行政机关加强行政法规和规章的制定，使尽可能多的政府行为有具体规则可循，以最大限度减少政府行为的任意性以及由任意性导致的不公正和腐败。依法制定和发布行政法规、规章不仅是政府的一项权力，更是政府的职责。②控制滥用自由裁量权。二战以前，人们讲“法治”，其含意只是指或基本上是指依法行政，依法办事，但二战以后，各国均在法治原则的内涵中增加了控制滥用自由裁量权的内容。因为二战以后，随着社会经济的发展，国家行政事务日益繁多和复杂，一国法律无论如何完备、严密，均不可能对所有政府行为的范围、幅度、方式等都作出规定，法律为大量的政府行为留下了自由裁量的余地。此外，政府行为不同于司法行为，政府需要每日每时处理不断出现和发生的许多新情况、新问题，为了保障政府具有适应新情况和灵活作出反映的能力，法律亦需要赋予政府在行使其职权时以较广泛的自由裁量权。由此可见，在现代社会，政府行为中自由裁量比重增加不仅有其必然性，而且有其必要性，但是自由裁量权也最易于被滥用，导致对国家、社会利益和公民、法人、组织合法权益的损害。因此，对自由裁量权必须加以控制。根据许多法治国家的经验，对政府行使自由裁量权的控制包括事前控制和事后控制。事前控制主要指授权控制和程序控制。事后控制主要为行政复议和司法审查。授权控制是指法律授予某一政府机关某一项自由裁量权时，应有一定范围(目的范围、空间范围、时间范围等)的限制，不能授予其漫无边际的自由裁量权。程序控制是指以法定程序控制和规范政府机关自由裁量权的行使。法律规定行政行为的程序并要求政府机关严格遵循，即有利于行政自由裁量权的合理行使和防止其滥用。行政复议和司法审查是对自由裁量权的事后控制措施。行政复议是通过政府机关内部的监控机制发现和纠正被申请机关的违法、不当行使自由裁量权的行为。司法审查则是通过政府外部的监控机制——人民法院，审查被诉政府机关行使自由裁量权行为的合法性和合理性，撤销违法滥用自由裁量权的行为，变更显失公正的具体行政行为(限行政处罚行为)。③政府对违法、侵权行为承担法律责任。作为一个法治政府，应该带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯。如果其行为违法越权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，则应依法承担法律责任；如其行为造成公民、法人或组织人身权、财产权的损害，则应依法赔偿受害者的损失。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。专制政府是不受法律约束的政府，其需要法，只是用来治理老百姓的，它本身并不需要(或者说并不必须)遵守法，其行为违法越权，损害相对人权益，亦不需要承担法律责任。相对人的权益受到政府行为的侵害，得不到任何赔偿。法治政府则不同，它因为是人民代表机关的执行机关，由其产生，受其监督，因此，它必须遵守人民代表机关制定的法律，如其行为违法，侵犯了相对人的合法权益，它就必须承担相应的法律责任，赔偿相对人的损失。否则，政府的性质就会发生变化。法治是与政府对其违法侵权行为承担法律责任相联系的。无视法律、凌驾于法律之上，行为不受法律约束，不负法律责任，则是与专制相联系的。④保护人权，维护公民的合法权益。法治的这一要求与前三项要求是一致的，并且实现前三项要求是实现此项要求的前提条件。依法行政、依法办事是对人权的正面保障；控制滥用自由裁量权是对人权的反面保障；政府对违法侵犯行为承担法律责任则主要是对人权的事后保障，即人权已受到侵犯后对受害者的补救(相对来说，依法行政、依法办事和控制滥用自由裁量权主要是对人权的事前保障)。保护人权是法治的重要要求，但不是惟一的要求。法治的前三项要求有利于保护人权，但也不仅仅是为保护人权服务的，它们本身还有其自身的其他目标和内容。此外，保护人权也不仅仅取决于法治的上述要求，人权的实现还要求有其他条件，如经济发展、国家富强、社会秩序安定、国民法制观念及精神文明素质的提高，等等。显然，这些条件的创造有赖于政府正确政策的指导和对国家实施有效的行政管理。政府本身尊重人权，并为人权的充分实现努力创造条件，这是法治的重要标志。

法治是与人治相对立的，但法治并不否定人的作用，并不否定政策的作用。法是人制定出来的，是根据一定的政策制定出来的，而且，法在执行中也需要政策进行补充，执法机构和执法人员进行执法活动需要同时以政策为指导，其执法行为应体现政策。法治与人治的区别在于：法治是以法作为政府行为的基本依据，法一旦制定出来，政府不能以政策修改法、改变法，政府首长更不能以个别命令变更法。政策和行政首长的命令与法相抵触时，执法机关应执行法而不是执行政策和命令。如果法因形势变化而显现出过时、不合理，则应建议立法机关依法定程序修改或废止相应法律。法在修改、废止之前，其效力高于政策和命令。人治则是以体现长官个人意志的行政命令和政策作为政府行为的基本依据。长官可以以言代法，执法机关首先执行的是命令、政策，而不是首先执行法。像法治并不否认人的作用一样，人治也并不否认法的作用。但人治是仅仅把法作为一种治民的工具，当主人觉得这件工具碍手或不顺手时，可随时弃之不用。