行政复议原则

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第566页（3826字）

构成行政复议的基准，反映行政复议的价值，并贯穿于行政复议全过程的具有普遍指导意义的准则。行政复议的价值在于，复议机关在运用准司法权解决行政争议的过程中实现效率与公正的平衡。相对于行政诉讼，行政复议强调效率，相对于一般行政行为，它更注重公正，行政复议原则反映了效率与公正的二重价值。我国行政复议原则有：依法复议原则；不受非法干预原则；一级复议原则；及时、准确、便民原则；对具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查原则；不适用调解解决原则。行政复议原则各国提法略有差别，同一原则具体涵义也略有不同。

依法复议原则 行政复议必须依据法律并不得与法律的精神和原则相抵触。这一原则的具体要件有：①复议关系主体合法，有合格的申请人和被申请人，复议机关没有超越管辖权；②复议对象合法，相关行政争议属于申请复议的范围；③程序和形式合法，尤其指复议机关必须严格按有关行政复议法规规定的时限、方式、步骤等进行复议；④审查标准合法，行政复议机关对被申请的行政行为的合法性和适当性进行全面审查。审查行政行为合法性与适当性的标准有：法律(全国人大及其常委会制定)、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章以及上级行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令。英美法系国家审查标准通常还包括“遵循先例”、符合习惯和法理等。

独立复议原则 复议机关和复议人员依据法律、合理裁量、自主地审理行政争议而不受非法干预。又称“不受非法干预原则。”这一原则实际上包括两方面的涵义：复议机关作为一个独立的复议主体，其复议权力的行使不受其他国家机关和上级行政机关的非法干预，也不受社会团体和个人的非法干预；具体行使复议职能的机构和专职人员履行职务时除接受复议机关首长的领导外，不受其他非法干预。目前许多国家通过下列制度使独立复议原则得以体现和获得保障：①立法上明确规定行政复议机关的主体地位和管辖权及独立复议原则。②设立相对独立的专门复议机构和复议人员，如美国行政法官制度。行政法官是专职的行政复议人员，依据法律任命，除非根据功绩制保护委员会基于听证的记录所认定的正当理由，否则不被免职或科以其他行政处分；行政法官的薪俸由人事管理局决定，而不受行政机关评级的影响。③任何人“不能做自己案件的法官”。行政法官(或其他复议人员)应尽可能地实行轮流分配案件并实行回避制。④禁止“单方接触。”这是防止偏私，保障公正复议的重要条件。美国《行政程序法》对此有明确、具体的规定，现被许多国家借鉴。这一制度要求：第一，复议机关以外的任何利害关系人，不得对机关的任何成员、行政法官或者其他参与或有理由预料可能参与案件决定程序的职员，就案件的是非曲直，单独表示意见，或故意促使这种意见的表示；第二，机关的任何成员不得对机关以外的任何利害关系人，就案件的是非曲直，单独表示意见，或者故意促成这种意见的表示；第三，机关的任何成员如果收到、作出或者故意促成上述禁止的单方面的意思表示，应在案件的公开记录中记载；第四，在收到当事人违反有关“禁止单方接触”的规定而故意作出或者故意促成作出单方面的意思表示时，机关、行政法官或其他主持听证的职员，应在符合司法利益和重要政策、法律的前提下，要求该当事人说明理由；⑤实行职能分离原则，复议机关内由互不隶属的职员分别独立行使调查、追诉和裁决职能而统一向机关首长负责。

一级复议原则 行政复议案件经复议机关一次审理、裁决，即告终结。当事人不服，只能向法院提起行政诉讼而不能再申请行政复议。我国的行政复议原则上实行一级复议制。例外的情况如《中华人民共和国海关法》规定，纳税义务人可向原征税海关和海关总署申请两次复议。除非法律有相反的、明确的规定，一级复议仅仅意味着复议救济的终结，并不排除司法审查。实行一级复议制，符合我国国情，有利于节约当事人的费用和时间以及行政效率的提高。目前，世界上实行一级复议制的国家不多，主要有英国的部长救济、澳大利亚的行政申诉、俄罗斯的行政申诉和南韩的诉愿等。多数国家实行二级复议制。如法国、德国、美国等。我国台湾省的诉愿制度也有“诉愿”、“再诉愿”两级。也有些国家实行不定级复议制，有关争议的审级主要取决于具体法律的规定，如英国的行政裁判所救济，日本的行政不服审查制度。

公正、公开原则 所谓“公正”，就是要公平正直、不偏私。公正原则要求：①对申请人和被申请人公平对待，不能“官官相护”。②对不同的申请人应平等对待，不能因地位、权势、名望不同而厚此薄彼。③对原具体行政行为的适当性进行审查，应严格遵循法律的目标和社会公认的公正准则。对复议机关和复议机关工作人员独立性的保护是对公正的首要保障。所谓“公开”，主要指行政复议的条件、依据和过程的公开。具体体现在：①申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机关不得拒绝(涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外)。②行政复议的依据必须是公开的，未公开的内部文件不能作为行政复议的依据。③行政复议决定公开。由于我国行政复议原则上实行书面复议，它离司法化的程序公正、公开尚有一定距离。这反映了效率、便利与公正、公开原则之间存在一定程度的矛盾。

及时、便民原则 及时、便民，体现了行政复议区别于行政诉讼的价值所在，是目前不少国家对行政复议制度规定的一项重要原则。如日本1962年颁布的《行政不服审查法》第1条就明确规定：“本法律对行政厅的违法或不当处分及其他相当于行使公权力的行为，通过为国民广开对行政厅提出不服申请的途径，谋求以简便迅速的程序，使国民的权利和利益得到救济，并达到确保行政机能正确运用的目的。”“及时”，指复议机关应当在法律规定的期限内以一切合法而简捷的方法尽快裁决行政争议，避免无故拖拉和相互推诿。及时原则主要体现在下列制度中：①实行一级复议制，以书面审理为主。②明确规定申请、受理和决定期限。《行政复议法》第31条规定，行政复议机关应当在受理申请之日起60日内作出决定，但是，法律规定的行政复议期限少于60日的除外；延长期限最多不超过30日。有些单行法规规定更短的期限，如《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定只有5天。③法律、法规规定提起行政诉讼必须经过复议的，复议机关不予受理或者受理后超过复议期限不作答复的，申请人可以在规定期限内直接向法院起诉。所谓“便民”，指复议活动便利相对人参与并获得救济，尽量避免或减少相对人的麻烦和花费。这一原则要求：①复议立法的各项规定应便利相对人，如就近管辖(对县级以上职能部门行为的复议主要由本级人民政府进行)转送制度、不向申请人收取任何费用等。②复议机关有义务为相对人行使程序上的权利提供方便。③复议机关不能滥用程序，用繁琐的程序故意刁难相对人。

不适用调解原则 复议机关不能采用调解方式审理复议案件，也不能以调解方式结案。这一原则是由复议案件的性质和特点决定的：①复议案件是行政争议，因相对人不服行政机关作出的行政行为而引起。行政机关作出行政行为既是行使权力，同时又是履行义务。作为一种职责，行政机关无权自由处分，否则就构成滥用职权或行政失职。而调解是以双方当事人可以自由处分自己的权利为前提的。②复议机关审查行政行为的内容是合法性和适当性，而判断行政行为是否合法、适当的标准是法律、法规和其他规范性文件，而不能通过双方当事人的协商解决行政行为的合法性和适当性的问题。但行政复议中解决有关行政赔偿问题，可以以调解结案。

合法性、适当性审查原则 这一原则是指复议机关不但审查具体行政行为的合法性，而且审查具体行政行为的适当性。复议机关对具体行政行为合法性审查的规则有：①确定具体行政行为合法的要件是：主要事实清楚、证据充分；适用法律正确；符合法定权限和程序。②复议机关审查具体行政行为的依据是：法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令。民族自治地区还适用自治条例和单行条例。③对抽象行政行为的合法性进行附带性审查，当事人不能仅仅针对抽象行政行为直接申请复议，但对具体行政行为审查中，复议机关可以在其权限范围内对抽象行政行为的合法性进行审查并作出处理。在行政复议中，复议机关除审查具体行政行为的合法性外，还可对具体行政行为适当性，即合理性进行审查。合理性审查对行政复议而言是原则，对行政诉讼而言是例外。前者基于行政监督权可以及于一般的适当性和合理性问题；后者出于法院对行政自由裁量权的制约。法院例外审查合理性一般只能涉及两个方面：①行政滥用职权，即行政机关实施的行政行为形式上合法而故意违背法律设立该职权的目的。主要表现在以权谋私、专断、反复无常、故意拖延、滥用行政程序等。②行政行为显失公正，指具有通常法律和道德意识水准的人均可发现和认定相应行政行为不公正。在合理性审查中，复议机关可在法律规定的范围内根据公平合理的原则作出代替原行为机关自由裁量决定的决定。