关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定(草案)和修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的决定(草案)的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第232页（5163字）

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受委员长会议的委托，作关于修改选举法和修改地方组织法两个决定草案的说明。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》1979年重新修订后，1982年和1986年先后作过两次修改。近年来，一些全国人大代表多次提出议案，地方人大的同志也多次提出建议，进一步总结选举工作和地方政权建设的经验，对选举法和地方组织法做进一步的修改和补充。

法制工作委员会从1988年开始对修改选举法和地方组织法进行调查研究，以发展社会主义民主、坚持和完善人民代表大会制度为指导思想，总结人大代表的选举和地方政权建设的经验，在广泛征求各地意见的基础上，起草了修改选举法和修改地方组织法的两个决定草案。现就这两个决定草案的主要内容，分别说明如下：

一、关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，主要有以下修改：

(一)关于农村与城市每一代表所代表的人口数的比例

平等是选举的一条重要原则。1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定，即县为四比一，省为五比一，全国为八比一。1979年重新修订选举法时，对此没有改变。邓小平同志在1953年“关于选举法(草案)的说明”中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。因此，草案将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的五比一、八比一修改为四比一，自治州、县、自治县仍维持四比一不变。

(二)关于地方各级人大代表名额

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，按照健全法制的要求，各级人大代表名额应当由法律加以规范。1953年选举法对各级人大代表名额是作了具体规定的。1979年重新修订选举法时，曾经提出过各级人大代表名额方案，由于各地方意见很不一致，选举法对全国人大代表名额做了具体规定，对地方各级人大代表名额没有具体规定，只对确定代表名额的原则作了规定：“地方各级人民代表大会代表的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表的原则自行确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”为了更好地贯彻这一原则，全国人大常委会办公厅和法制工作委员会经过调查研究，于1986年提出了《地方各级人大代表名额方案》，下发各地参照执行。总的看，各级人大代表的名额比过去都有所减少，有些地方是严格按照方案执行的，实践表明1986年方案是适当的。因此，草案将选举法第九条修改为：“地方各级人民代表大会代表名额的确定办法，由全国人民代表大会常务委员会另行制定。”同时，按照1986年方案提出了《地方各级人民代表大会代表名额确定办法(草案)》。地方各级人大代表名额一经确定，不再变动。

(三)关于选区划分

按照选举法的规定，选区一般应按居住区划分，个别单位较大的，可以按单位划分。选区的划分，应当便于选民行使民主的选举权利，体现选举平等的原则。根据各地选举的经验，草案增加规定：选区的大小按每一选区应选代表一至三名划分，城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。

(四)关于预选

预选是发扬民主、保障县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，能够根据多数代表意愿确定正式代表候选人的好形式。根据一些地方的经验，草案增加关于预选的规定，即县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，如果所提候选人的人数超过选举法规定的最高差额数，由全体代表酝酿、讨论、协商，进行预选，根据在预选时得票多少的顺序，按照选举法规定的最高差额数确定正式代表候选人名单。

(五)关于选举时间

关于选举时间的规定，必须以保证选民和代表有充分的时间提名和酝酿代表候选人为原则，同时也不宜拖得过长。根据各地选举的经验，草案对直接选举、间接选举的选举时间，分别做了补充和修改：

第一，关于间接选举，为了保证代表有较充分的时间提名、酝酿代表候选人，草案增加规定：间接选举时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。两天时间不一定都讨论选举问题，也可以穿插安排讨论其他议程。

第二，关于直接选举，一些地方一再提出，经过几届选举，选举工作积累了经验，选举时间可以适当缩短。因此，草案将选民名单应当在选举日的三十日以前公布，缩短为二十日以前公布；代表候选人名单应当在选举日的二十日以前公布，缩短为十五日以前公布。在实际工作中，应当认真做到使选民有充分时间对代表候选人进行酝酿、协商和提名。

(六)关于罢免代表的程序

代表对选民和选举单位负责，选民和选举单位都有权罢免自己选出的代表，这是我国人民代表大会制度的一个重要原则，以保证代表当选后，能够代表和反映人民的意愿。为了使选民和选举单位更好地依法行使罢免权，根据各地的意见，草案对罢免代表的程序，包括罢免案的提出、罢免案的内容、被提出罢免的代表的申辩、罢免案的表决等作了规定。

(七)关于代表的辞职

全国人大代表、省级人大代表和设区的市、自治州的人大代表的辞职，选举法作了规定，根据各地的意见，草案增加县、乡两级人大代表的辞职的规定。

二、关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，主要有以下修改：

(一)关于县级人大每届任期

八届全国人大一次会议修改宪法时已将县级人大每届任期由三年改为五年，草案依照宪法对县级人大每届任期的规定作了相应修改。

(二)关于地方各级人大选举和决定任免地方国家机关组成人员

选举和决定任免地方国家机关组成人员，是地方各级人大的一项重要职权，为了更好地行使这一职权，根据有些部门和地方的意见，草案做了以下补充和修改：

第一，关于提名。地方组织法规定，大会主席团或者十人以上代表联名可以提出本级国家机关领导人员候选人。有些部门和同志提出，地方各级人大代表名额差别较大，一律规定十人以上代表联名可以提候选人，不尽合理，而且也容易使候选人提得过于分散，不易集中。草案根据各级人大代表名额的不同，分别规定，省、自治区、直辖市人大代表三十人以上联名，设区的市和自治州人大代表二十人以上联名，县级和乡级人大代表十人以上联名，可以提名候选人。同时增加规定，不同选区或选举单位选出的代表可以酝酿、联名提出候选人。主席团提名的候选人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人数，均不得超过应选名额。

第二，为了更好地发扬民主，草案增加预选的规定，如果提名的候选人人数超过地方组织法规定的差额数，应当进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照地方组织法规定的差额数确定正式候选人名单。同时增加规定，地方各级人大选举本级国家机关领导人员时，至少应有两天时间提名、酝酿候选人。两天时间不一定都讨论选举问题，也可以穿插安排讨论其他议程。

第三，为了换届后能够及时组成新的一届人民政府，草案增加规定，新的一届地方各级人民政府的秘书长、厅长、局长、主任、科长，应当在新的一届人民政府领导人员选出后的两个月内提请任命。

(三)关于省会市和较大市的人大及其常委会制度的地方性法规的批准程序

地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。为了提高工作效率，简化批准程序，草案增加规定，报请批准的地方性法规，如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区的人民代表大会常务委员会应当予以批准。

(四)关于乡、镇人民代表大会主席

为了健全乡镇人大的制度建设和组织建设，根据地方的实践经验，草案增加规定，乡、镇人民代表大会设主席，并可以设副主席一至二人，由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会每届任期相同。乡、镇人大主席、副主席在大会闭会期间，负责联系代表，组织代表落实大会的有关决议，听取并反映群众对政府工作的建议、批评和意见。

(五)关于县级以上地方各级人大常委会组成人员的名额

县级以上地方各级人大常委会组成人员的名额，地方组织法规定了一个幅度，并对“人口特多”的地方作了超出名额幅度的特别规定。但对多少人口属于“人口特多”，没有具体规定，不便于操作。因此，草案对此作了界定，即省级八千万以上，设区的市级八百万以上，县级一百万以上为“人口特多”，其常委会组成人员的名额可以适当增加，但分别不得超过法律规定的八十五人、四十五人和二十九人。

(六)关于县乡两级代表资格审查委员会

地方组织法规定，县级以上的地方各级人大常委会和乡级人大设立代表资格审查委员会。县、乡是直接选举，都设有选举委员会，如再设代表资格审查委员会，机构重复。为了精简机构，简化工作程序，草案修改为县、乡两级人大代表，由本级选举委员会确认代表资格，在每届人大第一次会议前公布代表名单，删去了县、乡两级人大设立代表资格审查委员会的规定。

(七)为了使地方人大更好地依法行使职权，参照《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，草案对地方组织法中关于质询、罢免、特定问题调查委员会等问题作了具体的程序性的规定。

(八)草案增加规定，地方各级人民政府必须依法行使行政职权。省、自治区、直辖市和省会市、经国务院批准的较大的市的人民政府制定规章，必须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。

此外，还对选举法和地方组织法的文字和条文顺序作了一些修改。建议选举法和地方组织法根据本决定作相应的修正，重新公布。

两个法的修改决定草案和以上说明是否妥当，请审议。