Executive power

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第230页（6452字）

1787年的制宪会议产生了美国总统，但宪法第二条所概括的总统权力有些简单且不明确。“行政权属于美国总统”，“总统为海陆军统帅”，“总统应注意法律之忠实执行”。

制宪会议召开的几年前，美国人在对英国人的军事挑战中非常大胆。但是当开始设计统治制度时，这些宪法(constitution)的制定者们却表现得非常谨慎。他们设计出来的总统不是一个激进的政府机构，而是将英国君主制度的一部分与18世纪80年代纽约等地州长的权力稍加改动所形成的一个改进型版本。

来费城开会的这些立法者们已经经历了英国《大宪章》(Magna Charta)、英国国内战争(English Civil War)以及光荣革命(Glorious Revolution)这些历史。在每一次的历史进程中，英国的封建主都发现有必要对君主制度加以控制，以达到一种更加平衡的权力分配。尽管英国统治体制在不断朝着代表制的形式发展，但输出到殖民地的统治体制则明显地缺乏民主性。

王室统治者(governors)的统治带有非常鲜明的行政权力特征。一些统治者的权力似乎比君主还大，他们可以控制立法的日程、通过法令设立税费以及否决立法。这种权力集中的相应反应便是怨恨的积聚。随着革命的发展，前殖民地的人民很快就制订了新的统治方案，将公共权力置于最高的立法部门。除纽约以外的其他州的州长任职一年或两年并且要从属于立法机关。很多州长是由立法机关选出的，有些州长和行政委员会分享权力，而且对重新选举作了严格的限制。

《邦联条例》(1781年批准)(Articles of Confederation)也在国家层面上反映了对行政权力的强烈反对。《邦联条例》没有规定行政长官或独立的行政部门。为了替代这种形式化的行政长官，大陆会议(Continental Congress)试图通过自己下属的委员会来承担联邦行政长官的职责，但这一方案最终证明是行不通的。到了18世纪80年代中期，州一级和国家一级的最高立法机关充当管理部门所具有的低效性缺点也变得明显起来。公民对立法权(legislative power)的超出部分作了保留，就像在革命之前的日子里他们对行政权怀有的恐惧一样。

立法者们认识到必须在立法代表与行政官员之间达成一种平衡，于是产生了1787年制宪会议。然而，立法者们对于如何构建这种平衡或者行政首长应当采取哪种形式仍没有达成一致意见。从设立一个终身制的权威统治者到直选产生并对国会(congress)负责的行政委员会，各种意见纷杂不一。

最后，一项非常重要的权力——否决权，被赋予了行政长官。尽管该否决权具有一定的限制性(在参众两院，国会都有权以2／3的票数将否决权撤销)。立法者们还要求总统定期向国会提供联邦国家的信息并提出他认为有必要采取的措施。通过这两个条款，立法者们确保了总统不仅仅是一位联邦职员，只需要去执行立法机关通过的法律。总统还应当被视为立法过程的合作参与者，帮助制定立法日程，分清国家的优先事项以及在紧急状态下充当领导角色。

当立法者们使总统成为军队的首长后(这个职位一般只能由国会选举产生)，他们就把一项非常重要的权力赋予了以后的总统，特别是在核子时代尤为如此。只有总统才可以行使某些行政权力，例如赦免权、在没有弹劾的情况下对所有联邦罪行的暂缓执行权。在费城所确定下来的其他重要行政权力还包括提名部门首长及司法官员(要经过参议院的批准)的权力、要求每一位部门首长提交书面意见的权力、注意法律能忠实执行以及接受大使及其他公使等权力。

尽管所列举的这些权力数年来一直都没有什么变化，但总统作为最高行政长官，其工作与200年前的情形已大不相同。美国民主制度的不断演进日益围绕总统制度在发展变化，这一点是立法者们所没有预见到的。政治团体的涌现、核武器、全球性通信、社会福利以及全球恐怖主义等问题都要求具备更高的效率及更大的权力，也只有行政部门才更容易满足这一要求。

总统个人的性格和抱负、国家和国际的紧急局势、经济的变化以及其他诸如科技的发展等因素都已影响到了行政。尽管总统的权力在某些人的任期内迅速膨胀起来，但在其他一些人的任期内又受到了减损。国内战争和经济大萧条(the great depression)都是行政权的迅速发展时期，亚伯拉罕·林肯和弗兰克林·罗斯福都拥有着超过任何一位前任总统的权力。安德鲁·杰克逊总统通过从公众那里直接获得的合法性加强了行政权。其他一些总统，例如西奥多·罗斯福也很想拥有更大的权力，但在他的任期内又几乎没有需要采取大胆行政措施的机会，因而未能如愿。

总统权有时候也会衰减。考虑到林肯前一任总统个人能力的欠缺以及林肯在战争期间行政权的扩大，众议院于1868年弹劾了安德鲁·杰克逊(Andrew Johnson)总统，同时也相应地剥夺了其督导南方重建的机会。在19世纪剩余的大部分时间里，国会都对行政权保有很大的影响力。哈丁(Harding)、库里奇(Coolidge)和胡佛(Hoover)三位总统都认为自由放任的资本主义市场应该是国家发展的指挥棒，而不是联邦政府，这样一来，行政权在他们任职的20世纪20年代那段时期又出现了衰退。到了20世纪70年代，随着越南战争的爆发及水门事件，国会又力图重申它在预算、决定战争及其他政策领域里的权力。

除了总统个人与事件等方面因素的影响之外，最高法院(supreme court)也在影响着总统权。这一做法从1803年马伯里诉麦迪逊案(Marbury v．Madison，1803)开始，在该案中，约翰·马歇尔(John Marshall)大法官谨慎地对法院进行了定位，认为法院和总统是相对立的，法院是宪法的最终裁决者。但跟马伯里要限制总统权所不同的是，法院的大部分裁决都是对行政权的扩张。在此之后发生的第一次重大考验就是Prize(1863)案。在此案件中，法院被要求对于在国会没有宣布战争的情形下总统是否有权决定战争作出最终的裁定。法院最后裁定总统可以决定处于紧急状态并采取一切与之相必要的步骤措施。在In re Neagle(1890)案中，法院使用了笼统的语言来确立总统拥有广泛的行政权以“忠实地执行”土地法。在United States v．Curriss-Wright Export Corp．(1936)案中，法院裁定为了那些“重要的、复杂的、微妙的及各种各样的(外交政策)问题，总统个人有权作为国家的代表进行倾听或发言”。乔治·苏萨兰(George Sutherland)法官甚至在个人的附带意见中写得更多，他把总统称为“外交事务的唯一机关”。

许多人批评法院在此问题上超越职权范围，但法院的意图却很明显——总统必须位于必要的权力高度以满足统治国家的需要，特别是在紧急状态和涉及国家安全的事件上。

其他提升总统权力的法院裁定还包括United States v．Nixon，1974案和Immigration and Naturalization Service v．Chadha，1983案。在美国诉尼克松一案中，法院确认在某些情况下，总统有权保护可能会造成国家安全事件的信息不为公众和国会所知悉，但总统无权独自决定何时可以合理使用这一行政特权。在移民归化局诉查哈一案中，法院澄清了国会与总统之间的权力平衡关系。法院裁定国会无权在不满总统执行国会所授权的方式时根据宪法行使立法否决权(legislative veto)，并随后扩大了行政部门的权力。

尽管法院有着长期听从行政部门的历史，但在整体上还是制约了总统。马伯里案以后发生的第一起考验总统权力的重要案件是Ex parte Milligan(1866)。在该案中，法院裁定，林肯批准在战争区域之外设立军事法庭的行为超越了其被认可的处理紧急情况的权力范围。

20世纪30年代，法院驳回了弗兰克林·罗斯福的“新政”(New Deal)复兴计划的实质部分。罗斯福并没有放弃他那不幸的“法院包装”(court packing)计划，最终于1937年获得了法院的支持。在Youngstown Sheet and Tube Co．v．Sawyer，1952案中，法院裁决哈里·杜鲁门(Harry Truman)总统不恰当地援引了紧急情况处理权。在更近些时候，法院于1997年又一致裁定比尔·克林顿必须接受庭审，不能获得民事诉讼的豁免。

国会和总统之间的关系一直都处于紧张状态。国会对安德鲁·约翰逊(Andrew Johnson)和比尔·克林顿的弹劾(impeachment)以及理查德·尼克松(Richard Nixon)的辞职，标志着这两个机关处于比较明显的紧张时刻。最近的趋势则是国会在明里或暗里向行政机关让渡权力——例如在战争与预算权等方面。由于担心总统已经开创了一个在未经国会批准便发动战争的先例，国会于1973年通过了《战争权力决议案》(War Power’s Resolution)，以矫正权力之间的平衡关系。然而，这一议案在很大程度上却被忽视了，国会也没有采取措施以保证其实施。在预算控制领域，为了保持在与总统合作的过程拥有更强的控制力，国会分别通过了《1974年预算法案》(Budget Act of 1974)和Graham-Rudman Act of 1985，但这两个法案都没有达到预期的目的。

1996年，国会向扩大行政权方向迈出了一大步，通过了《划线项目否决法》(Line Item Veto Act)，该法允许总统从拨款法案中将“分期拨款(Pork-barrel)”(议员及联邦政府争取的经费——译者注)予以撤销。但法院又在Byrd v．Raines，1997案中裁定对于拨款的否决权违背了宪法上的三权分立原则(separation of powers doctrine)。

随着联邦机构的扩张，行政权也迅速地膨胀起来。1802年，只有588人在行政部门供职；如今，联邦政府工作人员超过四百万人。为了使总统对于不断扩张的行政部门进行控制的权力能够固定下来，弗兰克林·罗斯福于1939年创设了总统行政办公室(EOP)。该办公室是一个更加强有力也更加正式化的白宫参谋机构，由此，总统可以更加有效地指挥联邦政府部门，同时也加强了总统对于统治机器的权力。

总统的其他权力还包括行政命令和行政特权。行政命令就是关于法律效力的总统指令。行政命令可以被用来建立机构、改变规则或者对某些法律予以强调。由于国会经常通过一些用语不太准确或者模糊的法律，需要行政解释，因此这些行政命令显得较为重要。尽管行政命令被认为是总统试图推翻正常的法律制定程序而遭到批评，但能真正有效质疑它的还是法院，并且立法机关或者后来的总统也可以将行政命令推翻。和行政命令一样，行政特权并没有被明显地规定在宪法中——它是一种总统可以不向法院、国会及公众披露信息的权力。行政特权的目的在于使总统能够保护与国家安全有关的重要信息，故而几乎每一届政府都使用过这项特权，但有时也难免出现被滥用的情况，着名的例子就是“水门事件(尼克松)和莫妮卡·莱温斯基(克林顿)”的调查案件。

对总统的一个重要宪法限制就是由宪法第二十二修正案(1951)所创立的两届任期限制的规定。这项限制用来确保不会再出现弗兰克林·罗斯福总统当时连任四届而导致总统权力高度集中于一人身上的现象。

根据美国的联邦制(federalism)，州长(state governor)和总统有很多的相似之处，表现在二者都有政党领袖、立法领导以及州军事力量最高长官等方面的职责。但通常情况下州长因为选区小、外交事务涉及面有限等原因而权力小于总统。州长还必须与其他州一级的官员，如州务卿、司法部长、财务部长等人分享权力。地方市长的权力就更小一些了，他们的权力是由州宪法与立法机关共同规定的，并且还要分别与选举出来的教育董事会和地方当局分享权力。

在政府的每一级，美国都在不断地同行政权与民主理念这一对相结合的矛盾作斗争。如果行政部门拥有了过多的权力，他们就会变成专制独裁。反过来，如果行政机关权力过小，他们就会显得软弱无力。美国的公众团体并不指望能找到近乎完美的人物来管理政府。立法者们认为，即使是优秀的总统和其他领导人，也需要对其权力进行限制。詹姆斯·麦迪逊(James Madison)的忠告仍然意义深远：“对于人民的依赖无疑是对政府的首要控制，但经验告诉人们有必要采取更多的防范措施。”于是，总统和其他的行政机构在同一框架下活动，同时又要求立法机关、法院、政治团体、新闻媒体及有关的公民团体都能积极参与进来，以保证行政权能以符合宪法及审慎的方式正常运行。

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——Thomas E. Cronin