Voting and political participation

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第665页（9670字）

在美国，投票表决的历史，并不是顺利平稳地、毫不动摇地向普遍的投票权以及广泛的政治参与权迈进的。相反，对于很多潜在的投票权人来说，投票表决的历史夹杂着赋予其投票权与撤销其投票权的反复。在这段多变的历史中，那些控制着当时既存宪法的人们，有能力左右民主的进程与结果，而他们的这种能力，首要的，就是用来维护他们的统治。这也就意味着社会上那些没有掌握权力的，如少数种族以及异教徒，就面对着长期的、异常艰苦的斗争，以争取实质性的政治参与权。

最初，宪法(Constitution)在选举权这一问题上没有任何指导性规定：宪法中没有选举权的表述，甚至少有与选举权的实施有关的规定。宪法第1条第2款，要求众议院的选举人须具备州议会人数最多一院选举人所必需的资格。第2条第1款赋予州这样一项自由，即它可以决定“选举团”组成人员的挑选程序。这样，根据宪法，无论是州的还是全国的选举，选举权的范围都是由州法来确定的。当时，在一个“批准的时代”，这就意味着很多人——包括大多数妇女、美国的黑人以及没有钱的白人——不能参加选举。

19世纪的前半叶见证了选举权激动人心的扩张，但是，这些好处大都被白人公民攫取了。以拥有一定的财产作为享有选举权的前提条件，在美国独立战争时期已经开始动摇，并逐渐被废除；到1850年，只有两个这种拥有一定财产的要求仍具有法律效力，而且两个都是有特殊针对性的——一个适用于纽约的黑人，另一个适用于在国外出生的罗得岛居民。鉴于财产要求已经逐步被淘汰了，一些州就以纳税要求作为替代物，但是，这些替代措施，在1830年左右发展到顶峰后，也被那些日益高涨的民主化浪潮冲刷殆尽。到了19世纪的中叶，用经济状况来限制选举权的做法，已经基本上被废除。

但是，与美国相类似的选举权的扩张，在欧洲并没有发生。这也许是因为美国的上层阶级不像欧洲的上层阶级那样害怕赋予农业和工业者以公民权。原因在于：在美国，大部分的农业劳动力不是由农民而是由奴隶提供的，而美国在当时根本不会考虑赋予奴隶以选举权；同样地，美国取消纳税作为选举权的前提，也不会向社会释放一大批有选举权的工人，因为美国和英国不同，当时的美国在很大程度上仍是一个农业经济占主导地位的国家。因此，削弱选举权的经济地位要求，为新兴的城市人口——主要是中产阶级，而不是下层的工人或者奴隶——提供了民主参与的可能。事实上，这种选举权的扩张并没有给少数种族带来他们本应享有的权利。很多州在取消选举的经济限制的时候，都明确地将黑人排除在有选举权的公民以外，即便他是自由的。而在19世纪中叶，只有5个州(缅因州、马塞诸塞州、新罕布什尔州、罗得岛、佛蒙特州)没有在法律中明文规定对于黑人的歧视政策。

在19世纪中叶，数百万来自亚洲、爱尔兰、南欧和东欧的移民涌入美国，开始在美国的农场、工厂干活或者在美国铺设铁路。于是，除了美国中西部一些亟须移民的州外，美国大部分地区都为这些移民在未来选举中的选举权问题担忧。早期的排外主义者组织了一系列的运动，主张限制移民的选举权并取得了一些效果；到了19世纪后半叶、20世纪初，新的移民(immigration)浪潮在更大范围内激起了反对赋予移民以选举权的运动。很多州否决了允许移民参加选举的提案，还有一些本来欢迎移民的州开始废除允许移民投票的法律。一些州还采取所谓的防止欺诈措施，但是事实上这些措施要求移民选民在登记和投票之前要经历漫长的等待，而且已入籍的选民还要向监督选举的工作人员出示入籍证明等。这样的措施在实际上限制并阻止了移民参与选举。另外，在投票之前的文化水平测验和无记名投票制的兴起(无记名投票要求投票者本人能够阅读候选名单)也为移民参与选举设置了障碍。

在南北战争之前，很少有黑人拥有选举权。南北战争的结束开创了一个短暂的黑人参与政治的活跃时期。1867年《军事重建法案》要求南方政府给予所有人以选举权——包括近期内解放的奴隶——以此作为南方政府重新加入联邦的条件。但是当时还有一些悬而未决的问题，如宪法的第十三修正案规定废除奴隶制(slavery)，这是否为扩大选举权提供了充分的依据，同时还有第十四、第十五宪法修正案的批准问题。

第十四条修正案第1款间接涉及黑人的选举权问题，该条规定，所有在美国出生或取得美国国籍的人都享有公民权，各州不得拒绝给予任何人以“平等法律保护”(equal protection of the laws)。本修正案的第2款则比较直接地规定了选举权的问题，根据该条，在任何州或者联邦的选举中，某一州的年满21周岁，并且是美国公民(citizen)的任何男性居民，除因参加叛乱或其他犯罪外，如其选举权遭到拒绝或受到任何方式的限制，则该州代表权的基础，应按以上男性公民的人数同该州年满21周岁男性公民总人数的比例予以削减。该条款保留了州政府在选举权问题上实施区别待遇的权利，但是，又对州政府的此种做法施加了实质性的惩罚——削减该州的联邦代表权份额。该第2款的规定，虽然非常具体，但是从来没有被援引使用过；而平等保护条款，反而在后来成为大量有关选举权的法学理论的源泉。

尤利塞斯·S．格兰特(Ulysses S．Grant)在1868年以微弱优势赢得总统竞选的胜利之后，共和党人意识到，黑人的选票在其将来的胜利中至关重要，于是，起草了宪法的第十五修正案，该修正案更直接地针对黑人的选举权问题，并于1870年获得批准。该修正案规定，合众国公民的选举权，不得因种族(race)、肤色或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。为了贯彻实施宪法第十五修正案，在该修正案生效不久，国会就运用其权力，制定了1870年《执行法案》以及1871年《强制法案》，前者将干涉妨害选举权的行为定为犯罪，后者则设立了下属基础机构作为选举的监督机关，以此来保证人们有参与选举的途径。

对于这些保证黑人选举权的努力，南方采取了迅速的，有时甚至是残酷的措施。一些州变相地剥夺黑人的选举权。例如，佐治亚州通过了一项立法，禁止黑人担任公职。有的时候在选举中还会发生大规模的暴力，在1968年4月的州长选举中和11月的总统选举中，路易斯安那州的民主党党员杀死了超过1000人，其中大部分是黑人。

尽管存在上述情况，但是在新的联邦法律机构的监督下以及联邦的军队的强制保障下，南方出现了黑人参与政治活动空前高涨的浪潮。有了参与选举的保证，黑人候选人在选举中获得了显着的胜利。在1869年至1901年间，南方总共向众议院输送了20个黑人代表，甚至还产生了两个黑人参议员。尽管南方各州没有选举黑人担任州长，但是有3个州——路易斯安那州、密西西比州、南卡罗来州选举了黑人作为副州长，另外还有超过700个黑人被选入州议会。

1877年的《和解协议》以及联邦军队的撤离，标志着南方黑人政治参与高潮的终结。虽然《重建修正案》仍然存在，但是最高法院在1876年的两个案件里，却否定了《执行法案》和《强制法案》，这两个案件分别是美国诉里斯案(United States v．Reese，1876)和美国诉克鲁山克案(United States v．Cruikshank，1876)。这两个案件再加上联邦军队的撤离，大大地削弱了国会执行宪法第十五修正案及防止公权力和个人侵犯选举权的能力。南方的白人趁机使用暴力和贿选，以此减少黑人选民的人数，更为严重的是这些行为直接导致黑人竞选者在选举中失利。同样地，南方各州的州议会也设计出一系列的惯例，比如不正当地划分选区使黑人在选区中只占少数。结果，19世纪80年代，虽然黑人仍然公平地享有投票权，但是事实上黑人参加投票的人数是在逐渐减少的，他们不能再推选出很多他们自己的候选人进入政府机构了。

虽然宪法第十五修正案禁止选举中直接的种族歧视行为，但是该条没有禁止各州实施那些以公平之名行种族歧视之实的措施。从1890年到1910年，南方的白人政治领导者通过一系列的法律和宪法规定彻底地封死了黑人实现其选举权的途径。这些措施包括选举税和文化测验等，均旨在阻止贫穷的、不识字的黑人还包括美籍墨西哥人在得克萨斯州参加选举，而且这些措施赋予政府官员很宽泛的自行决定权，他们可以决定某一选民是否满足了参加选举的各项要求。结果，在南方，参与选举的黑人总数直线下跌，仅路易斯安那州一州，登记的黑人选民就从1896年的13万人，降至1904年的不足1500人。同样地，其他州剥夺黑人选举权的努力也卓有成效，而联邦最高法院，在1903年贾尔斯诉哈里斯(Giles v．Harris，1903)案中，竟然对此种情况视而不见，充耳不闻。

另一个很有影响的歧视政策就是“白人限定预选制”，该制度向黑人关闭了政党预选的大门，这其中也包括民主党的预选，而民主党预选在南方各政治派别中是唯一的关键性的选举。在一系列得克萨斯州周边发生的案件中，最高法院最初确认由州政府启动的“白人限定预选制”无效，但是在1935年格鲁维诉汤森德(Grovery v．Townsend，1935)案中，最高法院支持了该案中的“详尽的阐述”，该“详尽的阐述”含有“将黑人排除在党代会选举之外”的内容；最高法院作出支持裁决的理由是：该阐述显然与州政府的行为无关，因而可以逃脱宪法的审查。仅在9年之后，该先例就被另外一个案件——史密斯诉奥莱德(Smith v．Allwright)案推翻，该案的法官认为，在州的选举过程中，“预选”(primary)是其中不可或缺的组成部分，不应将两者割裂开来。

虽然“限定白人预选制”的结束对于黑人的参政有一定的积极意义，但是在世纪之交，宪法和法律所设置的障碍依然把大多数的南方黑人隔绝在选举大门之外。而在北方，尽管有越来越多的黑人进行选民登记并参加投票，但他们这样做的时候也不是和白人处在同一层次上的，而且，新近的移民也在推举真正代表他们利益的候选人时遭遇重重困难。随着1920年宪法第十九修正案的通过，选举的大门逐渐向妇女敞开，但是，黑人妇女以及女性移民者，同黑人男性和男性移民者一样，面临着诸多障碍。20世纪前半叶出现了一个相对稳定的时期，但是这个相对稳定的时期在20世纪60年代结束，因为在20世纪60年代，宪法和法律有关选举权的部分经历了重大的变革。

在20世纪初，大量的黑人从南方乡下移居城市，加之从南欧和东欧涌入的移民，美国的城市人口迅速增加。然而，城市人口的增加并没有带来行政区域的重新划定，这样，各地区的人口数量就无法保持大体上的平衡。于是，在人口众多的城市，投票权被人口平均下来显得非常有限；而在大部分是白人居民的农村，选举权则相对集中。州的立法机关，在农村利益的支配下，不肯重新划分行政区域以实现大体平衡的区域规模。而最高法院在最初也不愿意插手此事，因为正如大法官法兰克福特(Frankfurter)所说，“议席的重新分配”就好比“政治的灌木丛”，最高法院不愿意介入其中。

然而，最高法院很快就陷入所谓“政治的灌木丛”中，不能自拔。在1962年的贝克诉卡尔(Baker v．Carr，1962)案中，最高法院认为“不公平的议席分配之诉”是可在法院裁决的诉讼请求。就在该案之后不久，在1964年万斯博瑞诉桑德斯(Wesberry v．Sanders，1964)案中，法官认定“公平分配原则”或者叫“一人一票原则”是众议院选举区划分的基础；在同年的雷诺兹诉西姆(Reynolds v．Sims，1964)案中，最高法院又将这一原则引入州立法机关的选区划分中。Reynolds一案要求州立法机关(legislature)的参、众两院的席位分配都要以人口作为分配标准，因而，大多数州的政府(government)机构的建制都进行了大幅度的调整。此外，Baker案及其后的一些案件也促使政治权力的中心由农村转移至城市。

为了给南方的黑人提供参政的途径，国会进行了一系列的努力，包括1957年、1960年和1964年的《民权法案》(Civil Rights Acts)，然而这些努力都无果而终；于是，国会又作了新的尝试，制定了1965年的《选举权法案》。该法案旨在贯彻执行宪法第十五修正案，而且很快就成为美国历史上最成功的民事权利法案之一。该法案的某些规定适用于整个美利坚合众国，比如第2款，在宪法第十五修正案的基础上，禁止任何因种族或肤色而剥夺或削减公民选举权的行为。另外该法案也有一些规定是专门针对南方的特殊情况的，比如通过“中立的公式”来衡量哪些州实施了歧视性措施，利用这个公式，一些严重侵犯公民权的州被发现，其中包括亚拉巴马州、路易斯安那州、密西西比州、南加利福尼亚州、弗吉尼亚州以及北卡罗来州的部分地区。

以上这些被发现的州将受到两个主要的限制：首先，禁止它们实施诸如文化测验、性格测验这类歧视少数投票者的措施；其次，一旦它们的选举程序有所改变，包括改变投票地点以及重新划定选区等，它们都要在作出改变之前，将所作的改变提交总检察长(attorney general)或者哥伦比亚特区联邦地区法院，以求获得“事先批准”。最高法院在1969年艾伦诉州选举委员会(Allen v．State Board，1969)案中，对需获得“事先批准”的情形作了很宽泛的解释，包括任何“稀释黑人选票”以及剥夺某个黑人选举权的情况。而且，只有在所作的改变不是基于种族原因，不是出于剥夺选举权的目的并且不会产生剥夺选举权这样的实际效果，才能获得批准。这在实质上意味着，那些被发现有侵犯公民选举权行为的州，如果它们想在选举程序上作任何改变，包括任何试图规避《选举权法案》的行为，都要经过华盛顿当局的批准。

在南方黑人的政治参与权的问题上，1965年《选举权法案》的影响是直接的和深远的。该法案实施的最初几年，在那些被发现有侵犯公民选举权的州里，登记的合格黑人选民所占比率从平均29%上升至52%；在一些严重侵犯公民选举权的州里，该数据更是惊人，以密西西比州为例，1964年，密西西比登记的黑人选民仅有少得可怜的6．7%，而到了1968年，该数据达到了将近60%。在接下来的几十年中，黑人的政治参与度呈稳步的上升趋势，黑人与白人在登记选民的数量上的差距在逐年缩小。

在1965年《选举权法案》通过后的很多年里，它的影响是在不断扩展和加强的。1970年，在对《选举权法案》重新授权、批准之际，作为重新授权的结果之一，禁止文化测验和性格测验的规定被扩展适用于全国；1975年，该法案被修改，修改的目的在于保护使用外国语言的少数民族，而实践证明这一修改是非常成功的，尤其是非常有利于西班牙语系的投票人。因而，虽然《选举权法案》制定的初衷在于解决南方黑人的政治参与问题，但是，随着它的适用范围的扩展和保护范围的扩大，它已经扩展至保护全美利坚合众国范围内绝大部分的少数种族了。

然而，在清除少数种族政治参与障碍的过程中，《选举权法案》并不是唯一有重大影响的法律变革。除《选举权法案》之外，1964年通过的宪法第二十四修正案明确禁止在联邦选举中征收选举税。最高法院在1966年Harper诉弗吉尼亚选举委员会一案中，将禁止征收选举税的规定扩大适用于州的选举。更为重要的是，宪法第十四、第十五修正案可以用来对抗各州的某些选举方案或措施——这些措施可能并没有否定少数种族的选举权或是从数量上稀释他们的选票，但是却使这些少数种族参与并选出他们自己的代表的行为受阻。举个例子，在1973年怀特诉雷吉斯特(White v．Regester，1973)案中，最高法院认定得克萨斯州多元化的选区划分方法，稀释了黑人选民和西班牙选民的选票，侵犯了他们的“平等法律保护权利”。最高法院认为，该案中的多元化选区，将少数种族的选民淹没在白人选民的汪洋大海中，阻止了这些少数种族选民选出他们自己的代表。

上述这种“质的”选票稀释之诉，与“量的”稀释选票的诉讼相对。而且前者还很快被扩展适用于对付其他设计得更为隐蔽巧妙的选举措施。但是，1980年最高法院在蒙贝尔城诉伯顿(City of Mobile v．Bolden，1980)案中认定：任何依据第十四或第十五修正案，主张“质的”选票稀释之诉的当事方，必须证明被诉的选举程序含有实行或维持歧视待遇的意图。这样，大多数依据宪法第十四、第十五修正案的诉讼都被迫停滞了下来。Bolden案的判决一经作出就引发了抗议的风暴，并最终导致《选举权法案》第2条在1982年的重新修订。该次修订，将依《选举权法案》第2条提起的诉讼从依宪法提起的选票稀释之诉中剥离出来，并且特别取消了“有实行歧视待遇的意图”的证明责任。经过这次修订，《选举权法案》第2条成为当事人用来提起选举权诉讼的有力武器。

《选举权法案》的发展以及20世纪90年代司法部越来越多地要求“事前清除障碍”，这一切都促使一些新的选区的建立。在那里，少数种族在该区已届选举年龄的人群中占有效多数。实践证明，这些“少数派占多数”的选区对于保证少数种族的候选人获得选举的胜利至关重要。但是，这些选区却受到最高法院的突然打击，1993年，肖诉里诺(Shaw v．Reno，1993)案中，最高法院允许白人选民对北卡罗来州的一个黑人占多数的选区的合宪性提出异议。在5票同意、4票反对的情况下，最高法院的欧考诺法官(Justice O’connor)代表多数法官作出判决，否认该选区设置的合理性，认为它只不过是试图基于种族的差异将选举者隔离开来的工具。

在1995年米勒诉约翰逊(Miller v．Johnson，1995)案中，最高法院对肖案的判决进行了澄清：最高法院并不是从本质上否认这种“少数派占多数”的选区的合法性，只不过是提出并坚持了一种选区划分过程中的“色盲”观点，即种族不应该作为划分选区界限的决定性因素。但是，考虑到美国的政党偏好与种族问题之间紧密的关联，上述观点的影响力又似乎因此而减弱了不少，因为原告很难说清，选区的划分决定究竟是出于种族问题的考虑还是政党的利益关系在作祟。

尽管同以往美国历史上任何一个时代相比，少数种族在当代都有更多的表达自己的政治见解的机会，但是在更广泛的政治参与方面，他们仍然会遇到很多法律上的障碍。比如，大多数的州都禁止那些犯有严重罪行的罪犯参加选举，禁止他们参加选举的时间一般限于这些罪犯服刑的期间，但有些罪犯也会被终生剥夺选举权。据估计，上述这些限制大概会使400万人无法参与选举，而某类人被定罪或者被判监禁的几率要明显地高于其他人，在美国，这类人中有很大一部分是黑人和西班牙人。在全美范围内，14%的黑人被法律剥夺了选举权；在某些州中，如亚拉巴马州和佛罗里达州，几乎每3个黑人中就有1个被禁止参加选举。同样，美国的移民在实现其政治权利方面也面临着诸多的困难。无数合法或者非法的移民参与着美国经济、社会生活的方方面面，但是他们中的一些人却无权参与美国的政治生活，因为只有成为美国的公民他们才享有投票权。这些规则，如同美国历史上很多其他规则一样，虽然在表面上没有一丁点儿种族歧视的色彩，但是它们却实实在在地阻止了少数种族在选举中表达他们的政治偏好，并且在这些少数种族努力想要完全地融入美国的政治生活的过程中，继续向他们提出挑战。

【参见“Govemance(治理)”】

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——Grant M.Hayden