分税制

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政治经济学大辞典》第592页（3283字）

指在中央与地方各级政权之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自的税收权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的制度。

它是分级财政管理体制的一种方式，也是税收管理体制的一种形式。

分税制在西方国家被广泛采用，根据各国的实践，分税制大体上有两种类型，即完全分税制和适度分税制。

完全分税制是一种彻底的分税制，一般特点：(1)中央税和地方税是两套相互独立的税收系统。(2)中央和地方有相同性质的税种共享同一税源而非同一税种共享收入。

(3)各级税收管理权限划分明确，中央税征管权限和收入归中央，地方一般无权过问；地方税征管权限和收入归地方，一般情况下，中央也不干预。(4)中央和地方分别具有税收立法权。

完全分税制具有灵活性，有利于地方因地制宜制定和实施税收政策，避免地方擅自截留中央财政收入。但这种分税制，要求有相应的政治体制和较高的市场管理适应水平，目前在世界上只有少数国家采用。

适度分税制，有以下特点：(1)中央税和地方税本身是独立的。(2)中央和地方不仅有相同性质税种共享同一税源，而且就同一税种共享其收入。共享税的管理权归中央。(3)地方税的税收立法大部分归中央。

(4)中央税的管理权限归中央，地方税管理权限归地方(立法权除外)。适度分税制既具有分税的特点和作用，又能保证中央对地方的收入调节，有利于加强宏观控制。这种分税制一般在市场条件不甚完善的国家中施行。

我国现行分税制税收管理体制，是1994年伴随着新税制的推行而出台的。

从实施的情况来看，我国的分税制具有与外国分税制不同的特点，是具有中国特色的分税制，其基本特点如下：

1．整体设计与逐步推进相结合 外国实行的分税制，一般是在健全税收制度的基础上，一步到位，直接通过分税，确定中央与地方的财政收入。我国的分税制则不同，分税制是在税制逐渐完善和改革财政包干制的基础上进行的，采取的是整体设计分步实施的办法。

首先，调整和改革了税收制度，为科学划分财政收入铺路，建立和健全税收制度，是实行分税制的前提和基础。其次，根据税种设置和中央与地方政府的事权，对税种作了划分，确定了中央税、地方税、中央与地方共享税，初步构建起了分税制的框架。

2．分税制与分成制相结合 现行分税制实行分税制与分成制相结合，以分税制为主，分成制为辅。为了规范中央与地方政府的财政分配关系，我国一方面借鉴国外的经验，把绝大部分税种划分为中央税种和地方税种，同时，确定少量收入比较大的税种作为中央与地方共享税种。另一方面，根据中国的实际，对共享税、共享收入又实行总量分成办法。例如，共享税中的增值税的75%归中央，25%归地方。

另外，为了维护地方的既得利益，中央把按分税制要求核定的1993年中央从地方净上划收入，全额返还给地方。同时对1994年以后中央净上划收入，比上年增长的部分，也采取中央与地方实行增量分成的办法，分成按各省上划中央收入增长率的1：0．3系数确定，即核定增量的70%归中央，30%返还给地方。

3．中央集权与地方分权相结合 我国分税制，实行中央集权与地方分权相结合，主要表现在：(1)税种的设置统一于中央，中央和地方都有税收立法权，但绝大部分税种的立法权，税目、税率和减免税的调整权，税种开征停征权归中央；少量地方税种的立法权，开征、停征权，下放给地方。

(2)在税种划分上，中央和地方都有相对独立的税种，部分税率比较高、收入比较稳定、调节作用比较大的税种划归中央，而财政收入比较大，影响双方利益的税种如增值税，由中央、地方共享。(3)在税收征收管理上，中央税、中央与地方共享税，由中央税务机构管理，地方税由地方税务机构管理。(4)在财政收入上，中央财政收入要逐步占到国家财政收入的60%，地方财政收入约占40%，同时建立转移支付基金，地方的一部分财政支出，由中央财政对地方返还税收来解决。

4．分税制具有兼容性 分税制的兼容性主要表现在：(1)从中央与地方的财政分配关系看，实行的是带有包干制痕迹的分税制。一方面在改革财政包干制的基础上，依据中央和地方政府的事权，通过划分税种，确立中央税、地方税、中央与地方共享税，使中央政府与地方政府都有自己相对独立的财政收入来源。

同时，为了照顾地方财政包干制下的既得利益，建立了中央财政对地方税收的返还制度；另一方面，暂时还保留原财政包干制下中央补助，地方上解办法以及有关结算制度，从而形成“分税加包干”双轨并行的分税制财政体制。(2)从地方各级政府的财政分配关系看，中央与地方实行分税制，并不排斥省对市、市对县、县对乡继续实行财政包干制。(3)从财政资金的分配来看，实行分税制，划分中央预算收入与地方预算收入，并没有涉及预算外资金，没有改变原有的预算外资金管理办法。

由上可知，我国目前实行的是分享税种型的分税制。

它通过把税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，明晰了中央与地方的税收管理权限和收入归属，有利于调动中央与地方的积极性。但由于现行分税制还不是完全意义上的分税制，仍然存在诸多缺陷，根据社会主义市场经济发展的要求，针对我国现行分税制存在的问题，必须从以下几个方面完善现行分税制。

(1)进一步划清中央与地方政府之间的事权，在此基础上科学配置税源。

划清中央与地方政府之间的事权，使各自的事权与财权相结合，这是完善新体制的关键。

从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的管辖范围，改变目前中央与地方政府在事权上交叉重叠的纠葛，以及中央政府包揽过多，或者该由中央出钱，却让地方出了的不合理的状况。在划分事权的基础上，要根据事权与财权相统一的原则分税，调整目前的税种划分，取消按企业行政隶属关系划分企业所得税的作法，把企业所得税作为共享税，这样，使中央与地方利益共享，风险共担，增强各自的责任感，调动双方的积极性。

(2)采用科学的因素法核定财政收支基数。现行分税制采用“基数法”核定财政收支基数，这种操作方法既不科学，又不规范，对区域分配格局没有大的触动，会造成地区间的苦乐不均。只有采用因素法核定财政收支基数，才能消除基数法造成的“苦乐不均”的弊端。

所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素核定“标准支出”和“理论收入”作为体制基数。

(3)建立规范的转移支付制度。为了充分调动地方发展经济和增收节支的积极性，调节地区财力平衡，国家在实行分税制的同时，应建立规范化的中央对地方的转移支付制度，即财政补助制。

(4)完善我国地方税体系，为实现真正意义上的分税制财政管理体制创造条件。地方税的改革，应该根据我国的国情，考虑市场经济对地方税制的要求以及现行税制结构和未来改革的趋向，实行在中央与地方之间对税收管理权进行适度分权，使之充分发挥地方税的功能作用。

参考文献：

余小平，1990，《在我国实施分税制的基本构想》，《财政研究》第1期。

陈共主编，1994，《财政学》，四川人民出版社。

刘蓉等，1996，《税收学》，西南财经大学出版社。