财政收支的审计监督
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《新编会计师手册》第1007页（8184字）
财政收支审计监督，是我国确立审计监督制度，建立审计机关的主要目的，是国家审计的主要任务。
一、财政收支的涵义
国家财政是指国家为了维持其存在和实现其社会管理职能，凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。我国的财政收入包括预算收入和预算外收入两部分。根据预算法第十九条的规定，预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入。除预算收入外，按照我国财政管理体制的规定，各地方、各部门、各单位还有一部分不纳入国家预算，自行管理使用的财政性资金，称预算外资金，如各种附加和其他不纳入预算的基金收入等。这些基金是国家预算资金的补充，是国家财政资金来源的重要组成部分，也是国家财政收入。我国财政支出也包括预算支出和预算外支出两部分。根据预算法第十九条规定，预算支出包括：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出和其他支出。预算外支出是指财政性预算外资金的支出，如各地方、各部门、各单位自行管理使用的、不纳入国家预算的那部分财政性资金的支出。
国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支是指按照我国财政管理体制和权限的划分，由国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门具体负责的本部门、本地方的财政收支。如按照预算法规定，国务院财政部门具体组织中央和地方预算执行，地方各级政府组织本级总预算的执行，预算收入征收部门预算收入的征收，财政部门对预算支出资金的拨付，各级政府、各部门的预算支出，各级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付，以及各级政府、各部门的预算外资金的收支等。从预算管理角度看，国务院各部门、其他中央各部门(含直属单位)的预算组成中央政府预算，地方政府各部门、其他本级各部门(含直属单位)的预算组成本级政府预算。因此，国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财政收支都是国家财政收支的具体方面和具体环节，都是国家财政收支的有机组成部分，都应接受审计机关的审计监督。
这里需要说明的是，部门财政收支与通常意义上所说的部门财务收支是一致的，两种提法的区别是由于角度不同。部门财务收支，是指各部门为完成国家行政任务和事业计划，筹集、供应和使用资金而进行的部门内部及同所属单位之间的资金收支活动。部门财务收支包括两个方面：一是部门行政管理方面的资金收支，包括部门人员经费、行政管理活动经费、公用经费的收支等。二是事业发展方面的资金收支，主要是各项事业发展经费的收支，包括各部门作为一级预算单位与同其有财务隶属关系的下级单位间发生的资金缴拨款关系而形成的财务收支等。这两方面的财务收支，从资金来源和资金运用等方面看，都与国家财政收支有密切关系，是财政收支的组成部分。部门财务支出，是国家财政支出在该部门的具体动用部门财务收入中按照规定应当上缴财政的部分，是国家的财政收入。因此，从国家财政管理的角度看，部门财务收支是国家财政收支在该部门的具体表现。从本部门及对本部门下属单位的财务核算管理看，各项资金收支体现为内部财务收支。因此，部门财务收支只是相对于内部及本部门与下属单位的关系而言的。审计机关监督各部门财政收支，即是监督部门的财务收支。
二、财政收支审计的主要内容
在我国，财政收支审计的主要内容，包括预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况。预算执行情况审计的主要内容包括：(1)预算收支进度；(2)预算内和预算外收支划分是否合乎规定；(3)预算预备费的运用和预算周转金的运用是否合法；(4)预算收支平衡状况。
决算审计的主要内容包括：(1)年度决算是否完整、准确和真实、合法；(2)年度决算收支平衡是否真实；(3)上下级财政结算资金和上级政府返回或者补助资金的计算是否正确；(4)决算草案编制是否符合国家有关规定；(5)按照《预算法》第六十五条的规定，审计机关审计发现经过地方人大常委会审查批准，报上一级政府备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处的，应当及时报告本级政府，由本级政府按规定程序处理。
对预算调整是否合法的审计，以及对地方政府和财政、税务、海关等部门遵守有关国家财经法建、行政法规情况的审查，对财政、税务、海关等部门预算管理的内部控制状况的检查，都属于财政收支审计的内容。
预算外资金是指各地区、各部门、各单位按照国家规定，自收自支、自行管理的不纳入国家预算管理的资金。这里所说的预算外资金主要指按照国家规定征集的，用于经济建设和社会发展的各类专项基金。所以要将其列入财政收支审计内容，是因为：(1)这类资金属于国家所有；(2)资金规模巨大，在我国财政经济运行中占有重要地位；(3)项目繁多，内容复杂，管理分散，在收支活动中容易发生问题；(4)政府部门对预算外资金负有管理、监督的职责。为管好用好预算外资金，有效地发挥其在国民经济中的作用，有必要把预算外资金特别是由财政部门掌握的预算外资金列入财政收支审计内容，加强对这部分资金的监督。
对财政收支的审计监督要从真实性、合法性和效益性三个方面来进行。
真实，是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生，有关资料是否如实反映。
合法，是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家有关规定。
效益，是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的经济的效率和效果。
财政收支、财务收支的真实、合法和效益，是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求，审计监督应当按照国家的这一要求进行。
三、对预算执行情况的审计监督
对预算的执行情况的审计监督，是指预算经本级人民代表大会审查和批准后，各级审计机关对其是否按照批准的预算组织落实收入和支出。我国的预算年度采用公历年制，即从每年的1月1日起至当年的12月31日止。严格地说，每一年度的预算草案，在上一年的年末(12月31日之前)就应该经本级人民代表大会审查和批准。但是，从我国的实际情况看，全国人民代表大会一般是在每年的3月份召开大会审查和批准当年预算。这样就出现了每一预算年度中的前三个月政府如何组织各项预算收支的问题。为了给各级政府提供执行预算的法律依据，我国预算法规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。因此，对这一段时期的预算执行情况的审计监督，需要作特别处理。
在我国，各级预算是由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。对预算的执行情况的监督主要体现在以下几个方面：
(一)对预算收入的审计监督
审计预算收入征收部门是否依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额征收应征的预算收入，是否有违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，是否截留、占用或者挪用预算收入。当前，特别应对地方政府，出于地方保护主义的目的，擅自越权减税、免税、拖欠中央财政收入的行为进行监督。
(二)对预算支出拨付的审计监督
审计机关应依法监督各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金。这主要是针对有的财政部门，不严格执行预算，拖欠资金挪作它用，当前各地突出反映在拖欠教师工资方面问题严重，对这种情况，审计机关应予以强有力的监督。
(三)对国库的审计监督
我国的中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务的经理极为复杂，并且处于改革之中，依据国家金库条例的规定，部分地方国库是由专业银行代理办理的。对各级国库的审计，主要是审计其是否按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款，或者以其他方式支配已入国库的库款。
(四)对政府预备费的审计
根据预算法规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1－2%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。预备费的动用方案，由本级财政部门提出，报本级政府决定。在实践中，有些政府领导人不按预备费规定的用途使用预备费，甚至有的政府领导个人批准动用预备费搞房地产，而一旦发生自然灾害及其他难以预见的情况需要特殊开支时，政府又开支不出，对这种情况要予以严格审计监督。
(五)对预算周转金的审计监督
根据预算法规定，各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金，预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不得挪作它用。
预算周转金是各级财政为调剂预算年度内季节性收支差额，以保证及时用款而设置的，县级以上各级预算周转金用本级财政的预算结余设置和补充，其额度应逐步达到本级预算支出总额的4%。
四、对决算的审计监督
决算是预算执行结果的会计报告。决算一旦经人民代表大会通过，就具有法律效力。根据我国预算法规定，各级政府的决算监督权属同级人民代表大会及其常务委员会。本条中对决算的审计，是在报经人民代表大会审查和批准之前，对决算的审计监督，主要是对年度会计报告和预算执行结果的审核，其主要内容是：
1．决算是否真实、符合规定；
2．收入是否合法，其应缴部分是否足额上缴；
3．支出是否按规定列报，有无以拨代支的情况；
4．决算结余中按规定结转下年度继续使用的资金是否符合规定，结转项目是否超过规定范围等。
五、对预算外资金的审计监督
预算外资金是根据国家的财政制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各单位自收自支、自行管理的财政资金。按预算外资金的管理部门，预算外资金可划分为地方财政部门的预算外资金和事业、行政单位的预算外资金。以往还包括国有企业及其主部门的预算外资金。根据《企业财务通则》、《企业会计准则》的有关规定，企业税后利润属于所有者权益范畴，不再划分为各项专用基金。经财政部决定，从1993年起，国有企业不再沿用预算外资金的概念。按预算外资金的收取形式，划分为税收附加、行政事业性收费、事业单位提取专用资金。预算外资金的项目分为：农业税附加、城镇公用事业附加、养路费、车辆购置附加费、新菜地开发建设基金、高等院校学校基金、教育费附加、税收分成、修购基金、事业发展基金、福利基金、奖励基金等。按照国务院规定，预算外资金项目由财政部规定。
预算外资金在国家的财政收入中占有重大比例，预算外资金的审计监督工作，是当前审计工作的一项重点。目前，预算外资金使用存在许多问题，随着国家法制的健全，应逐步将其纳入国家预算，以便于监督和管理。
预算外资金审计监督的主要任务是：
1．审计预算外资金收支计划的编制是否切合实际，是否稳妥可靠。
2．审查计划的执行是否达到预期目标和正确贯彻了国家的方针政策。
3．审计预算外资金决算的真实、客观、准确和完整性。
4．审查预算外资金控制和管理制度是否健全，是否符合客观经济管理的要求。
六、财政收支审计的结果报告
审计法第四条明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”这一规定，确立了政府向本级人大常委会作审计工作报告的制度。实行这一制度，一是审计机关要加强对预算执行和其他财政收支的审计监督，二是审计机关每年应当向本级政府提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告，三是政府审核审计机关的审计工作报告，并向本级人大常委会作对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的确立对完善我国的人民代表大会制度，加强对财政经济活动的监督和财政经济领域的民主法制建设，充分发挥审计监督在国家财政经济运行中的作用，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
(一)贯彻了宪法规定的精神，有利于完善我国的人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国根本的国家制度。按照宪法规定，各级人民代表大会及其常务委员会是我国的权力机关，有权审查和批准预算、预算的执行及决算，有权监督本级政府的工作。各级人民政府是权力机关的执行机关，是国家行政机关。它一方面应按照最高权力机关制定的法律和其他决定开展工作，另一方面应对权力机关负责并报告工作，接受权力机关的监督。因此审计法确立的政府向本级人大常委会作审计工作报告制度是完全符合宪法规定精神的。同时，这一制度的确立，有利于人大全面掌握政府财政经济管理情况，保证各级人大及其常委会能够更好地行使职权，发挥其在国家政治、经济生活中的作用，完善我国的人民代表大会制度。
(二)适应了国家财政管理体制的需要，有利于加强对国家财政收支的监督
按照我国预算管理职权的划分，全国人大及其常委会审查中央和地方预算草案及其执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令。县级以上地方各级人大及其常委会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算不适当的决定、命令。国务院和县级以上各级人民政府编制本级预算、决算草案；组织中央和地方预算或本级总预算的执行；监督本级各部门和下级政府的预算执行，向本级人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算或本级总预算执行情况。各级审计机关是监督国家财政收支的专门机关，是各级政府财政监督的职能部门，它不仅对本级各部门(含直属单位)和下级政府的预算执行情况和决算进行监督，而且也监督本级预算执行情况。通过经常的审计工作，审计机关能够比较全面地了解预算执行情况及其执行和管理中存在的问题。各级政府向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，有利于各级人大常委会掌握情况，作出科学决策，也有利于督促政府采取措施，解决预算执行和管理中存在的问题，加强各级人大常委会对预算执行和其他财政收支的监督。
(三)理顺了审计监督关系，有利于强化审计机关对国家财政收支的审计监督职能
这一制度的确立，要求审计机关改进对财政收支进行审计监督的方式。审计机关不仅要对下级政府的财政收支进行审计监督，，而且应加强对本极各部门的财政收支，尤其是本级财政部门具体管理的本级财政收支的审计监督，以便实现对本级预算执行情况的全面监督。只有这样才能全面贯彻宪法关于审计机关对国家财政收支进行审计监督的精神，理顺财政审计监督关系，审计机关也才能向本级政府提出关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告。因此，审计法确立的政府向本级人大常委会作审计工作报告的制度，有利于审计机关强化对财政收支的审计监督，发挥审计监督在国家财政经济宏观管理中的作用。同时，也有利于审计机关更好地开展工作，使审计工作得到本级政府的充分重视，并获得本级人大常委会的支持，从而提高审计机关在财政经济宏观管理中的地位，保障审计监督的权威性。
(四)借鉴了外国审计法律制度的有益内容，与国际上的通行做法相衔接
从国外审计法律制度看，审计机关大多数是对议会负责并直接向议会报告工作的，也有一些国家的审计机关对政府或内阁总理(首相)负责，向政府提交年度审计工作报告，并由政府转交议会。如《泰国国家审计法》规定，审计长公署应向内阁总理呈报财政审计报告，以便由内阁总理转呈国会。外国审计机关行使的审计监督权，与议会监督权有密切联系。
审计机关对预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告的主要内容包括以下几个方面：
1．对预算执行的审计工作报告。预算执行情况，一是指当年预算执行过程中的情况，如一至几月份预算执行情况；二是指全年的预算执行情况，即未经法定程序审查批准的预算收支的年度执行结果。在实际执行中，审计机关应当对预算执行的全过程及其结果进行审计，并向政府提交审计工作报告。如审计署应当对中央预算执行情况和地方预算执行情况进行审计并提出报告；地方各级审计机关应当对本级总预算执行情况进行审计并提出报告。对预算执行的审计工作报告的内容应当包括审计机关对预算执行审计的工作情况，预算执行中存在的主要问题以及采取的措施等。
2．对其他财政收支的审计工作报告。其他财政收支，包括下级政府决算，预算外资金、基金和国有资产管理情况等。其中，预算外资金、基金，是指财政部门管理的各项附加收入、事业和行政单位管理的预算外资金；国有企业和主管部门管理的专项资金。另外国家根据需要，还批准设立了一些预算外专项基金以及财政有偿使用资金。对其他财政收支的审计工作报告的内容应当包括：审计机关审计的工作情况，其他财政收支存在的问题和采取的措施等。