Governance

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第271页（8691字）

治理在某种程度上是社会管理进程中的一个模糊概念，它直接或间接地隐喻着政治体制；它与社会学者提到的“社会控制”(social control)术语是相类似的。它的政治外延体现在哈兰·克利夫兰(Harlan Cleveland)的着名警句中，我们需要的是“更多的治理(governance)和更少的管理(government)”。

这一格言代表了美国人的长期态度，政府应是不得已而采取的机制。即使在那个年代，民众也宁可选择宽松的立法管制(治理)及地方控制。正如德·托克维尔(De Tocqueville)所说，美国生活中这种倾向早在1838年就已经建立起来了。的确，美国社会几个世纪以来更强调的是自治而不是严密的政府控制。然而进入20世纪以来，更多的有组织的(经常是全国性的)联盟取代了地方的自治。

宪法关于联邦制度(federalism)的概念，即双层权威，一个直接行使，另一个管理个人，这在概念和机构上都是很具有开拓性的(The constitutional concept of federalismtwo levels of authority，one acting directly and one regulating individuals-was conceptually and institutionally pioneering)。美国的其他发明包括总统制(行政与立法权力两权分立含有摩擦和瘫痪的潜在危险)，强调法律主义，特别是司法审查，以及大量发展中产阶级政党。

美国最初的殖民化并不鼓励自治。不少殖民地区由约法固定下来，尤其是王室与民众之间的合同关系，无论其为个人还是公司。这些约法制定的时间不同，颁发的权力机构也不同，代表的目的也不同。但总的来说它们是经济文件，用来分配民众与王室之间的经济收益。与在宗主国一样，殖民地在经济、限制奢侈和宗教行为方面也有大量的法规。重商主义这一当时占主导地位的经济理论强调政府应该鼓励经商。英国普通法原理(common law)，包括正当道德规范价值以及对其重要性的公开展示，也被引入了美国。荷兰、法国和西班牙大陆法(civil law)的影响也保留下来，它们在日常治理中的应用有增无减。

然而从一开始，殖民者基于已有的和发展中的法律，有时也基于神权，坚持他们应享有英国人的权利。尽管亚当·斯密的《国富论(The Wealth of Nations)》直到1776年才出版(它标志着英国自由放任主义的起源)，但杰斐逊和其他人早就明了法国重农主义的相似论点。这一主义的创始人是重商主义者，这一主义本身却在消亡。

殖民时期及共和早期的环境对实现严格治国的理论和实践是很困难的。交通不便和劳力奇缺导致地方劳工为躲债而出逃，这反映了对债权的违约。奴隶制因肤色而被强化，但对那些不易按肤色辨认的人来说，不服从管理和治理比在宗主国容易得多。正像德·托克维尔所指出的那样，没有封建制度意味着没有等级制来强化这一制度或履行使其合法化的义务。尽管律师和神职人员承担了贵族的一些职能，但他们的酬金和他们的忠诚都已当地化。虽然已有的教堂神职人员往往是托利党人，但那些非正统的神职人员和大部分自学成才的律师却成为反抗殖民的核心力量。

美国宪法(Constitution)，与其起草者一样，是重商主义的，让政府在推广艺术和科学方面，及为“公众谋利”方面起作用，并赋予中央政府以广泛的财政权力和根植于国会权力的“调整各州商务活动”的权力。爱德里志·格里(Eldridge Gerry)对宪法的反对意见之一就是它会允许规管公司的中央立法，这种权力似乎是明显赋予了，但迄今为止并未行使过。宪法的支持者和反对者都同意保护私有财产，这在《权利法案(Bill of Rights)》及宪法正文中都有明确的规定。然而，反联邦党人却从确认程序中争得了对个人权利的明确保护。他们提出的修正案将中央权力限制在刑事程序方面，并加进了加强各州权利(states’ rights)的模棱两可的条款。

随着自由放任经济学压倒重商主义，与各州权力的明显增强，时代朝着有利于反联邦党人的方向发展。民主党成为反对成立国民银行和实行保护主义关税的政治工具，并且在理念上致力于地方化或无政府主义。这些观念和理想已左右了随后几代人的想象力。美国的平民文化和政府观点是洛克式的，很大程度上被反联邦党人的多棱镜所过滤。

甚至美国政治思想方面最不朽的着作《联邦党人文集(The Federalist Papers)》也反映了这种主要趋势。尽管汉密尔顿关于具体条款和机构的文章仍有影响，但是麦迪逊关于国家多元化和地理多样化(尤其是在《联邦党人文集》第10篇)的重要论述成为最有力的声音。

然而，新联邦政府追求经济发展和领土扩张。这经常通过向私人主体让步及平静的、非正规的国家和州政府的合作而完成。通过出让土地来鼓励农民并从战略上垄断了交通运输，这种做法很少被质疑破坏了自由经济。劳动力的管理，包括禁止用高薪挖墙脚，以及同业协会的管理，都是旧制度遗留下来的，十分常见。这些管理被高度地方化并作为州内政治事务而争论。只有在州际商业、运输或贸易中超越国会权力的情况下发生了歧视性指控，例如，吉布森诉奥格登案(Gibbons v．Ogden 1824)，联邦法院或者国会才会干预。

在目前我们称为公民自由权的问题上，情况基本也相同。各州坚持官方宗教或授予某些教派以教权，因为人权法案被视为仅适用于联邦政府。尽管一个更为难容的世俗趋势正在流行，但这很难说是普遍的状况。对政治问题和候选人的言论自由即便在18世纪已很活跃，在国会将根据《外侨和煽动法案(Alien and Sedition Acts)》所科的罚款退还后，这种言论自由就更富予活力了。当时，南部各州仍然禁止散发关于奴隶解放的“煽动性材料”，联邦政府所关切的只是美国邮政是否应该支持这种禁止使用邮件的禁令。那些怪僻和极端的观点，例如专制主义或千禧年学说在有限的圈子中很大程度上被容忍。通过公开的大范围集会来吸引人们对非正统观点的注意是很危险的。但面对讨厌的管制，人们总有办法。劳动者是流动的。人们通过离开一个地方去另一个地方来避免宗教偏见。建立一个孤立的社区也是非同寻常地容易，以宗教或意识形态为基础的“地上天堂”是非常普遍的。着名的社区——奥尼达、阿玛那、沙克镇和布路克斯农场(Oneida，Amana，Shaker Town，Brooks Farm)——的毁灭是由于内部问题而非外部问题所导致。

总统候选人提名的两党大会把权力从国会党团手中夺走，允许公民就选举人团的挑选而投票使得总统得以宣称自己是直选“人民行政官”。这些变化的影响直到20世纪才被充分感受到，但林肯大力行使行政权力的情景在麦迪逊和门罗任总统的权力低谷时期是不可能的。地方直接选举以及任期较短意味着公众得以广泛参政；尽管由立法机构从公民投票胜出的候选人中挑选参议员这一方式直到1913年的第十七修正案才被完全制度化，但这种实践逐渐改变了参议院作为各州大使的集合体的局面，而使之成为另一个更深思熟虑的国家政治实体。

奴隶制(slavery)问题的爆发把当时的政治问题地区化甚至国家化了。这引发一场关于财产属性以及各州可以在多大程度上界定和禁止财产的辩论。与此并行的是各州关于酒类的定义是否可以高于联邦的规定。

社会在规模和人口上成几何比例增加，但普通法的变化相对平静得多。正如威拉德·赫斯特(Willard Hurst)和毛顿·豪威兹(Morton Horwitz)以不同方式揭示的那样，美国法律重塑普通法以便于财产(property)的充分应用，并在其他方面发生了轻微的或间接的影响。微妙但实际上重要的积少成多的步骤改变着美国和英国的实践，并使得其在有益于企业家而非财产的有效使用方面与众不同。

所有这些趋势的基础是这样一种变化，小农场、中等规模种植园和小手工作坊转变为一个由日益增多的地方和国有金融企业所控制的更大的工业经济。内战加剧了这种转变，提高了对更好的通信、交通和国内贸易的需求。世界上最大的市场正在形成，取代了那个只是向欧洲提供原材料的社会。随着而来的是对新形式的治理和管理的需要。

也许19世纪最深远的变化——只有日渐增长的民主化可与之相媲美——是公司(corporation)的林立。19世纪，公司组建是州立法机关通过个案操作来完成的，大多是管一些相当琐碎的具体事项。纽约率先制定出总的规定，为所有符合条件的企业规定了统一的程序和责任，这样，它们可在较广的范围内从事其认为合适的业务，而不是乞求不受立法者的操纵。投资者仅负有限责任极大地扩大了公司范围和活力。到1860年，大多数州都有了公司组建的标准，工业化的黄金时代到来了。

法院提高公司控制力的几个关键性判决对这种趋势起了推波助澜的作用。公司被定义为法人(但不是公民)，可在注册地以外的其他州开展业务，并受联邦法院的保护。最初，最高法院拒绝使用宪法第十四修正案的文字来确立联邦法院对公司、财产权和合同(contract)自由的保护，但联邦法院的这一管辖权在20世纪初已经变得普遍了。从1925年开始，这一修正案被最高法院逐渐转变为一项人权宪章，财产权反而被轻视了。

美国资本主义的典型形式始于1900年：公司可在全国，并且正如20世纪所体现的那样，在国际范围内开展业务。一些跨国公司逐步积累的资本甚至比不少国家的资本还要多，它们在管辖权方面的错综复杂性导致了这样的问题：它们究竟受哪个国家管辖?对其雇员、供应商和客户来说，公司的行为对他们的影响比政府的行为更大。

这种潜能的释放对传统上倾向于地方控制和解决单个问题的政府结构提出了挑战。正在形成的多数人主义推动民众普遍地支持经济活动，但也受阻于经济活动的一些后果上，尤其是循环型的经济衰退。内战(The Civil War)对国家至上的坚定论断导致了关于经济调整责任问题的紧张，持续的而且被轻易滥用的跨州调整，使得要求联邦政府进行干预变得强烈。

面对这些矛盾，最高法院创设了模棱两可的政府权力界限，允许其监控新体制。州一级政府丧失了“警察权力”：对社区“健康、安全、福利和道德”进行立法的权力。这种多余的州立法模式既扩大了也限制了州的立法。但这也在州政府与联邦政府间就不涉及警察权力的问题方面划定了界限。在接受了与日俱增的联邦范围的一些商业后果的同时，法院也对那些直接和间接影响商业的事项作出了区别对待。后者本质上接近于国家调整，无论其经济影响多么广泛。最重要的是，法院在第十四修正案下对“自由”(liberty)和“财产”等术语给予了广泛的定义，形成了州政府不容侵犯的领域和国家政府被排除在外的领域。成年人的缔约自由是自由的核心。实质上，法院在允许政府权力增长方面是极为吝啬的，但却强烈支持经济实体的基本自治。尽管雄辩的事实表明这些发展确实在19世纪促进了萌芽状态的经济，但大多数历史学家也看到了20世纪法院持续保护的负面影响。对合同自由的特别保护似乎表明法官不愿承认公司的日益增长的权力。这些区别自1937年以来被基本扫清了，但仍有一些法律思想者，特别是理性选择的拥护者，认为应当恢复联邦法院某些财产保护的传统。自1990年以来，保护主义者在法院获得了某些胜利，尤其在营业收入条款方面。

20世纪初公司权力的扩张和政府开始监管改变了自愿主义和社会自救之间的平衡。其他力量也已具体化并且更加组织化，许多机构获得了州政府的帮助。职业协会出现了，经常有委派代表的许可权力；美国医学协会和美国律师协会开始监管其成员及培训工作。在联邦一级，由在农业部工作的各县代理所赞助的、改善农场管理方法的农业协会，开始作为培养他们政府的说客进入政坛。消费者运动和产品标准的“自愿”系统在“一战”后即脱胎于国家标准局而出现了。工会运动结构松散，主要由各类手工业者阶层组成，比如房屋粉刷工和卷烟工人，在罗斯福新政提倡保护手工业及工会在集体组织和谈判方面的权利很久以后，开始成为一种力量。

另外一种新的治理来源是移民(immigration)潮和美国新伦理的多样性。当来自东欧、意大利、斯堪的那维亚和中欧的非英语移民来到这个国家后，他们组成协会，定居中心(settlement houses)，以及街坊中心以便融入社区。这些移民在宗教、文化和语言上各不相同。他们强化了教堂式的自助源泉和社区生活的美国传统。尽管像西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)这样的进步党员谴责“归化的美国人”的出现，这些新的移民潮并不接受被“融化”的理念，而是宣称他们既是美国人，又保持其种族身份。关于此点最有力的理由来自于霍莱斯·凯莱恩(Horace Kallen)，他主张“文化多元化”。他的论断成为关于多元化和多文化繁荣的最有影响力的学理重述，甚至在他提出这项改革以后一个世纪也是如此。罗伯特·莫顿(Robert Merton)提出，大城市的机器政治也是移民现象的副产品，政治机器及它们对选举和裙带关系的热衷是一个使移民转入美国主流社会的机制。

与种族多样性并行的另一现象是人们组织起来并通过法院保护少数民族。19世纪末期，最高法院曾经历保护亚洲人宪法权利的考验，结果是混合性的。毫不奇怪，尽管大部分调整社会关系的规范仍存在，对谋生权利的限制却是无效的。最成功及具有深远意义的诉讼者是美国公民权自由联盟，它有着广泛的议程，并协助建立了许多种族和宗教诉讼机构。不过，全国有色人种协进会(NAACP)才是这类组织的原型，它向诸如种族居住隔离、限制选举及其他形式的歧视发出挑战，其最大的成就体现为1954年和1955年布朗诉教育委员会(Brown v．Board of Education)案的胜利。相类似的团体还包括美国犹太人议会和服务于日裔、印第安人、意裔和其他社区的团体。应使它们自豪的是，它们的有效性使别人趋而效之，尤其是在“二战”之后。妇女团体、老兵团体、特别原因环境保护组织、政教分离和其他社团利益得到发展。最近几十年，不但商业团体打官司多了，而且那些“右”翼团体也积极施展诉讼策略，并在保守法官作为主要骨干的支持下取得了一些令人瞩目的成功。一旦成为诉讼者，这标志着大多数组织已渗透到了立法和行政游说领域。大多数组织一旦确立了诉讼方面的地位，接下来就会扩张到立法和行政游说领域。

20世纪，中央政府的权力在萧条、战争和经济国际化的刺激下取得主要发展。西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)对美国煤矿工人1908年罢工的干预标志着国家经济将成为联邦政府的责任这个正在形成的趋势。新的政府部门，如联邦储备理事会和联邦贸易委员会在威尔逊时期创立，联邦存款保险公司、农业管理署、证券交易委员会及其他根据全面新政而成立的行政机构存在至今。胡佛和罗斯福总统都试图使治理通过“企业高峰”协会(“peak business”associations)的形式来朝着欧洲的干预模式发展。这种集中化的私人与公共合作架构自从1935年提出的国家复兴法的倾覆之后就一蹶不振。1936年后，在所谓的“第二次新政”中，日益增长的国家权力是通过更为传统的与当地居民和当地利益团体的合作形式而实现的。

结果是，州政府也向日益增长的城市人口提供其所要求的社会服务。两层政府都处在提供就业保证和老龄保险以及经济循环的压力之下，但它们拒绝将健康保险纳入政府补助的范围，使得美国政府在发达工业国家中变得独一无二。

20世纪美国最突出的特点可能是保护个人的民权(civil rights)及通过法律实现平等的结构性努力。始于1925年，但主要是自1937年以来，最高法院使权利法案的保护全国化。现在，联邦宪法法律——而不是有着不同的法律和选民的各州——处于调整政治和宗教权利的前沿。爱德华·考温(Edward Corwin)认为，宪法曾是一个有关权力的文件；现在它则成了权力的载体。

对个人权利的日益关切可部分归于政府权力的扩大和工业发展的经济结果。但通过组织来对个人进行保护却适得其反。尽管这种做法源于美国自助的传统，但这些组织也日益向职业化的官方组织方向发展，它们的“成员”几乎无一不是通过提供财务支持才入局的。罗伯特·普特那姆(Robert Putnam)论称，参与性的、面对面的组织结构的衰退，形成了治理的失败，而正是这种治理最终支撑着民主政府。这一问题在许多人看来不但是对美国的自愿主义的挑战，而且也是对整个民主的挑战。

一个相关的问题是，怎样在电子化的世界里实现隐私，在这个世界里，政府、雇主、黑客和卖家都有很多手段窃听、获得档案并编辑个人资料。目前的观点强调政府积极监控这种滥用，以及勇敢的公民通过组织来保护他们的权利，而这些又会产生减少个人作用的矛盾后果。

对跨国公司的控制也无吉兆。全球化形成了巨大的多地域的组织，它们能够用简单的电子通信方式呈现新的外观、目的和状态。随着股东多国化，公司和联盟的增加，资金注册地的不同，由各国政府来对其控制不那么容易。公司迁址的潜在可能导致像拉尔夫·内德(Ralph Nader)这样的批评家推断的会出现一种国家与州“向下竞争”(Race to the bottom)的现象，从而削弱目前由政府实施的对工人、环境和产品安全的保护。总的来说，严谨的学术研究发现了许多“彼此促进”的事例，却很少有降低标准的。但这一观点的逻辑及其潜在的可能性仍然使反对国际治理者和相当多的人感到恐慌。

【参见“Congress(国会)”、“Legislative Power(立法权)”、“Presidency of the United States(美国总统)”】

Horace Kallen,Cultural Pluralism and the American Ideal,1920.Adolph Berle and Gardiner Means,The Modern Corporation and Private Property,1932.Alexis de Toc-queville,Democracy in America(Henry Reeves edn.)1949.Edward S.Corwin,A Constitution of Powers in a Secular State,1951.Willard Hurst,Law and Conditions of Freedom in Nineteenth Century United States,1956.Robert Dahl,Polyarchy:Participation and Opposition,1977.Morton Horwitz,The Transformation of American Law,1780-1860,1977.Lawrence W.Friedman,History of American Law,2d ed.,1985.Michael Kammen,Spheres of Liberty,1986.Kay Schlossman and John T.Tierney,The Mischiefs of Faction;Organized Interests in American Politics,1987.David Vogel,Trading Up,1998. Robert Putnam,Bowling Alone,2001.

——Samuel Krislov