基层党组织的属地管理

出处：按学科分类—政治、法律 上海人民出版社《新世纪党的基层组织工作实务手册》第791页（1701字）

社区是松散的区域性社会共同体，执政党要成为凝聚社区的核心力量，一方面需要加强对社区的全面渗透，另一方面，党的基层组织体系也不能过于松散。但是在实现这些目标的过程中始终存在三个方面的问题。首先，组织管理上的条块矛盾对于网络化体系的形成以及形成之后的工作，始终是一种障碍。其次，虽然党章规定党员要在“社会生活中起先锋模范作用”，但由于在职党员主要对单位党组织负责，实现“党员角色全天化”也存在困难。再次，实现党的组织和影响对社区的全面覆盖，必须尽快填补党组织在社区中的空白点，完成在新经济组织和群众性社会团体中的建党工作，那么，一个企业的党组织是否可以到另一个尚未建党的企业去发展党员乃至成立支部?

严密的组织性和纪律性，是中国共产党一贯的优良传统。过去，党建工作以纵向为主，优点是具有组织的严密性、完成任务的坚决性和快速性。这个优点在社区工作中还要坚持，即必须坚决服从上级党委的领导。然而坚决服从上级党委的领导是一回事，用什么方式来实现这种领导则是另一回事。传统党建工作优势的发挥，在很大程度上是依靠行政一体化的单位体制和资源高度垄断的计划经济体制来实现的。现在社会经济体制都在发生根本性的变化，传统的党建管理方式是否还能发挥过去的优势就成为一个值得讨论的问题。

现在“以横向为主，纵横结合”的管理体制已经走向实践。街道党工委全面负责社区工作，在社区党建和地区性、群众性、社会性、公益性工作中发挥领导核心作用。实践中的具体落实可以分为三个层次：一是街道党工委对区职能部门的派驻机构实施双重领导，对辖区内党组织实行组织、指导和协调；二是街道党工委对辖区内“无主管经济组织”实行组织领导；三是要求在职党员与居民区党支部建立联系，积极参与社区建设。同时，规定了对派驻机构负责人的业绩考核实行街道与上级“会签制”等措施作为保障。这些措施对于增强派驻机构、企事业单位、在职党员参与社区建设和社区党建的意识与积极性，确实起到了建设性的积极作用。但这些作用是针对单位党组织以及在职党员社区意识较为薄弱这一低起点而言的。上述三方面问题的存在本身即已表明，“纵横结合”将很难把“条”与“块”捏到一起。

随着时间推移和实践的深入，“纵横结合”中的一些内在矛盾逐步显露了出来，例如，职能部门负责人只愿意和街道党工委书记及办事处主任打交道，街道主要领导不出面，很多事情就无法协调，这是“级别观念”在起作用；街道的双重领导必须以经费支持为基础，关系好坏与经费支持多少成正比，这是“利益观念”在起作用；实行“会签制”时，街道则更是底气不足，多数是只讲好话，难以实事求是，这不仅是“面子观念”在起作用，而且反映了街道党工委复杂的心态。原因在哪里?最根本的还是在于，街道党工委的领导只是“责任领导”，而不是“权力领导”，由此造成党内权力与责任不对称，街道党工委与其说是“领导核心”，不如说是“责任核心”。

社区党建是新形势下执政党建设的新实践，需要在具体工作中不断摸索完善。现在城市管理重心的下移已经得到认可和落实，党建工作的管理重心也需要相应下移。社区党建中无论网络化组织体系的形成，还是开展社会性的工作，都需要首先在党内形成领导的核心力量。从发展趋势看，“条块结合”，“块为主、条为辅”的体制只可以作为一种过渡性管理方式，要使社区党建中的诸多问题得到根本性的解决，最终还是要通过权责一致的方式，明确地区党组织的权力主体地位，也就是说，要对社区中的所有基层党组织实行属地管理。在现代企业制度条件下，公有制企业和非公有制企业都需要社区作为自己在政治上的依托和在组织上的依托。街道党工委与社区内“无主管经济组织”是组织领导关系，就是采取属地管理的方式。改制后的公有制企业与政府的关系已不再是行政上的隶属关系，而是产权关系，也就逐步取消了行政级别。这样，对其中的党组织实行属地管理就具有了可行性。