德国委任立法

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第52页（2262字）

德国行政机关或自治组织基于议会法律的授权而进行的立法。德国委任立法有以下几个特点：①行政机关不具有固有的立法权，必须基于立法机关的委任授权，《德意志联邦共和国基本法》根据有限的特定目的、传统习惯亦授权行政机关进行某些委任立法。在法国，行政机关可以行使立法机关专有立法权以外的一切有关行政管理的立法权，无需法律特别委任授权。②宪法和法律对委任立法权有较严格的限制，这些限制主要体现在宪法的规定、司法的控制以及行政机关、自治组织行使被委任的立法权时的程序制约方面。③委任立法不仅包括行政立法，还包括自治组织的立法。行政的立法文件被称作法规(ordinances)，自治组织的立法文件叫作规则(bye laws)，它们之间有着明显的区别，适用不同的宪法和法律规定。

行政立法 行政机关除了行使委任立法权外，还制定另外两种行政立法规范，一种叫作命令，是行政机关用来调整内部事务的，一种叫作特别法规，是行政机关用于调整有关国防、中小学、大学和公共事业等部门事务的。前者基于行政管理权而无需特别授权，后者则在干涉到个人权利时需要立法特别授权委任，但一般情况下无需法律授权，因此，通常不作为委任立法研究的对象。制定法规的行政立法在德国《基本法》第80条第1款中作了规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。这种法律必须规定授权的内容、目的和范围。在法规中必须明示这种法律基础。”这里“法律”必须是成文法，“内容”是指法规的主题，“目的”是指立法机关制定该法规要实现的计划，“范围”是指法规所涉及的领域、界限和程度。这是德国宪法对行政立法所作的限制。行政立法还必须遵循一定的程序要求，德国不像美国那样，在行政程序法典中统一规定一套立法程序，德国的《行政程序法》中没有这方面的规定，一些基本的程序要求规定在基本法中，其他要求则规定在具体的授权法中。概括起来主要有以下几项：①法规的序言中必须注明它的立法依据，如果依据不止一个，则应全部注明；②联邦政府或联邦部长制定的法规通常获得上议院的同意方可生效，只有少数涉及联邦铁路、电讯等的利用、服务收费的法规除外；地方政府如果行使联邦机构职能或与此有关的事务时，相关法规也必须获得上议院同意；③每个法规都必须由有发布权的行政首长签署；④所有法规都必须在联邦法律登记或联邦登记上公布，地方政府制定的法规还必须在地方法律登记上公布，未经公布的法规不发生法律效力；⑤法律必须注明其生效日期，否则在公布后的14天后生效。

自治组织立法 德国自治组织立法的宪法依据是《基本法》第28条第2款，该款规定：“各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公共事务的权利必须得到保障。联合乡也应按照法律并在法律赋予它们的职能的限度内拥有自治的权利。”在实践中，自治组织的立法不仅包括镇、联合乡制定的规则，还包括大学、专业组织、新闻机构、联合银行等享有自治权利的机构制定的规则。自治组织的立法同样没有统一的程序规定，而是受单个授权法的约束，尽管在实际立法中通常都会采取某种较为正式的程序。

对委任立法的司法监督 德国对委任立法的司法监督主要有两种形式：①直接审查，指法院不依赖于对其他案件的审理，附带审查法规和规章的合法性，而可以根据有关机关、组织、个人申请，直接对已公布的法规、规章进行审查，法院不必等到法规、规章实施后对相对人权利产生影响和相对人已就此提起诉讼后，再进行审查。直接审查又可以分为两种，一种是宪法法院根据有关机关、组织、个人申请对法规、规章的合宪性问题进行的审查。这种申请可以由联邦政府、地方政府、基本权利受到侵害的个人、自治权利被剥夺的自治组织等提出，宪法法院进行审查适用1951年《联邦宪法法院法》规定的程序，这一程序要求：申请必须以书面形式提出，申请的提出意味着程序的开始；制定法规、规章的机关接着要作为被诉方作出答辩；之后，法院举行口头听证(如所有参加方都放弃听证权，可不举行听证)并根据听证结果作出决定，宪法法院的决定对联邦和地方政府以及法院都具有约束力。此外，高等行政法院也可对委任立法进行直接审查，但它针对的不是合宪性问题。根据1960年《行政法院法》，高等行政法院的审查主要有两种对象：其一，根据《联邦建筑法》(Federal Building Law)、《城市建筑促进法》(Law on Promotion of City Building)制定的规则以及根据这两部法律授权制定的法规；其二，根据地方法授权制定的次级法规。高等行政法院的审查结果是终局的，不能再上诉于联邦行政法院。直接审查具有高效、方便的特点，大多数的委任立法争议都通过这种途径解决。②间接审查，即行政法院在审理行政案件中附带审查委任立法的合法性问题。这种审查的局限性在于只有具体的行政纠纷涉及到法规、规章时，方可对相应法规、规章进行审查。对委任立法的司法审查包括两个层次，第一个层次是审查授权法是否超越了基本法的范围；第二个层次是审查依授权法制定的法规、规章是否超越了基本法和授权法的范围。审查主要涉及两个方面的内容：一是相应法规、规章的实质内容，包括是否越权、是否违背法治原则；第二是相应法规、规章的制定程序，包括是否依法起草、审核、签署，是否有不该参加立法的人参加了立法和影响了立法决定等。