国家公务员

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第172页（4407字）

又称“公务员”、“文官”、“政府雇员”。国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。首先，国家公务员是经法定方式和程序任用的人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。我国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、委任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。例如，考试任用程序包括公告、通知、报名、资格审查、笔试、口试、身体检查、确定正式录用对象和送达录用通知书等步骤。国家公务员的任用必须经过上述法定方式和法定程序，否则，就不能取得国家公务员资格。用人单位未经法定方式和程序任用公务员是非法的，所授予的公务员资格是无效的。其次，国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这一点意味着国家公务员不包括国有企业、事业组织的干部，不包括社会团体的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。最后，国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员。只有在国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

国家公务员的分类 在西方国家，国家公务员通常分为政务类公务员和业务类公务员两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。我国不实行政党轮流执政的多党制度，故国家公务员亦没有政务类和业务类的划分。根据《国家公务员暂行条例》，我国国家公务员分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。各级人民政府组成人员根据组织法由各级国家权力机关选举或通过决定产生，其任期与相应政府每届的任期相同。政府换届后，上一届政府组成人员可在下一届政府中留任，如其不留任下届政府组成人员，可转任一般公务员(如由部委负责人改任直属机构、办公机构的负责人)。一般公务员则根据《国家公务员暂行条例》通过考任、调任、委任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国，此两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。此外，我国国家公务员还分为领导职公务员和非领导职公务员。领导职公务员是指总理、副总理、国务委员、正副省长、部长、正副市长、正副司、局、厅长、正副县、处长、正副科长、镇、乡长等；非领导职公务员是指办事员、科员、正副主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等。对于担任主任科员以下的非领导职公务员，根据《国家公务员暂行条例》，一律采用“公开考试、严格考核”的办法录用，而对于领导职公务员，其任用的办法是选任、委任、调任等。

国家公务员的法律地位 国家公务员的法律地位在不同的行政法律关系中是不一样的。在外部行政法律关系中，国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。国家公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。在行政诉讼法律关系中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格；只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。当然，国家公务员在处于非公务员地位时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对行政机关的具体行政行为不服，可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。在内部行政法律关系中，国家公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求行政机关改善其工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以国家公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。对于因内部行政法律关系发生争议，一般由行政机关本系统处理，不能提起行政诉讼。在行政法制监督法律关系中，国家公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为关系的一方当事人。例如，行政监察机关可以直接对所有公务员进行监督；国家权力机关可以通过质询、特别调查、罢免等形式对作为政府组成人员的公务员进行监督；人民法院在对具体行政行为进行司法审查过程中，亦可通过司法建议等形式间接对公务员进行监督。

国家公务员的权利、义务 根据《国家公务员暂行条例》，国家公务员享有下述权利：①职位保障权，国家公务员非因法定事由和非经法定程序不得被免职、降职、辞退或受到行政处分；②执行职务权，国家公务员有权依法执行职务，获得履行职责所应有的权力；③工资福利权，国家公务员有权获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；④参加培训权，国家公务员有权参加政治和业务知识的培训；⑤批评建议权，国家公务员有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；⑥申诉、控告权，国家公务员合法权益被侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告；⑦辞职权，国家公务员有权根据法定条件和法定程序辞职；⑧宪法和法律规定的国家公务员的其他权利。根据《国家公务员暂行条例》，国家公务员必须履行下列义务：①守法的义务，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，不得违宪、违法；②依法办事的义务，国家公务员必须依照国家法律、法规和政策执行公务，不得违法行政；③联系群众的义务，国家公务员必须密切联系群众，倾听群众的意见，接受群众的监督，努力为人民服务；④维护国家利益的义务，国家公务员必须随时注意维护国家的安全、荣誉和利益；⑤忠于职守的义务，国家公务员必须忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；⑥保守秘密的义务，国家公务员必须随时注意保守国家秘密和工作秘密，防止泄密；⑦廉洁奉公的义务，国家公务员必须公正廉洁，克己奉公，不得以权谋私；⑧宪法和法律规定的国家公务员的其他义务。

国家公务员执行公务行为的标志 执行公务的标志是国家公务员为了向行政相对人表明自己的身份，使相对人易于识别，而在行政执法时设置的一种外形标记。例如，警察穿戴的制服，治安人员佩戴的印有“执勤”字样的袖章，工商、税务、卫生、计量、市容管理等工作人员在执行职务时佩戴的其他执法标志。设置执行公务的标志有着多方面的意义：①有利于公务员迅速向相对人表明其身份，便于其对相对人实施管理；②有利于相对人迅速识别公务员的身份，便于其要求公务员为其提供服务；③有利于区分公务员执行公务的行为和非执行公务的行为，以确定相应行为的效力和责任归属；④有利于对公务员执行公务的行为实施监督。由于执行公务的标志有上述诸种作用，故现行法律、法规越来越多地要求各执法机关为其公务员执行公务设置相应的执法标志。

国家公务员执行公务行为的识别 国家公务员的行为并非都是执行公务的行为，具有国家公务员身份的人同时也具有公民的身份。具有公务员身份的人只有以公务员身份实施的行为才是执行公务的行为，其以公民身份实施的行为不能认为是执行公务的行为。在行政法上，区分国家公务员执行公务的行为与非执行公务的行为，确定其执行公务的行为和非执行公务的行为的界限是非常重要的，它不仅关系着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。在实践中，区分公务员执行公务的行为与非执行公务的行为通常综合考虑下述四种因素：①时间因素。公务员在上班时间实施的行为通常认为是公务行为。反之，公务员在下班以后实施的行为则一般视为个人行为。②岗位因素。公务员在其工作岗位上实施的行为通常认为是公务行为。反之，公务员离开工作场所实施的行为则多视为个人行为。③职责因素。公务员非在上班时间和工作场所实施的行为如与其职责有关，通常亦可认为是公务行为。反之，如其行为既非在上班时间或工作场所实施，又不能证明相应行为与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。④命令因素。公务员依行政首长命令、指示或委托实施的行为通常可以认为是公务行为。反之，如其行为既无首长命令、指示、委托依据，又非在上班时间、工作场所实施或能证明与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。

国家公务员执行公务行为的效力与责任 国家公务员执行公务的行为是代表所在行政机关，以所在行政机关名义实施的行为，实质上即是代表国家，以国家名义实施的行为。因此，国家公务员执行公务的行为具有法律效力，公务员向相对人发布的行政命令、采取的行政措施、实施的各种具体行政行为，相对人有遵守、服从的义务。相对人对国家公务员执行公务的行为有异议，认为公务员的行为有违法或不当之处，可以依法向国家有关机关提出申诉、复议或行政诉讼。但有关国家机关对相应行为进行审查，确认其违法、不当并予以撤销之前，相应行为并不失去法律效力，相对人有继续遵守和服从的义务。国家公务员执行公务的行为如果被有权国家机关撤销，且其行为已造成了相对人的损失，相对人可以要求公务员所在行政机关承担损害赔偿责任。相对人不能直接要求公务员进行损害赔偿，因为公务员的行为是以所在行政机关的名义作出的。在外部行政法律关系中，国家公务员对其执行公务过程中的违法、失职行为不直接向相对人承担损害赔偿责任，但在内部行政法律关系中，公务员必须向所在行政机关承担责任，包括纪律责任和经济责任。行政机关对于在执行公务过程中违法的国家公务员，可以予以警告、记过、降级、撤职直至开除公职等各种纪律处分。行政机关还可以向因违法行为导致行政机关进行损害赔偿的公务员追偿赔偿金的一部或全部。国家公务员就执行公务行为对于国家行政机关的责任源于国家公务员与国家之间的权利义务关系。根据这种权利义务关系，国家公务员有权执行公务和享受因执行公务而从国家取得的工资、福利待遇，同时公务员有义务忠于职守和依法执行公务。否则，其即要承担对国家的法律责任。