日本行政指导

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第387页（950字）

日本行政机关为实现一定行政目的而向国民施加诸如指示、劝告、希望、建议、告诫等非命令、非强制方式的作用。行政指导在于引导相对方为或不为一定行为，以期取得对方的合作。在日本，行政指导首先作为行政实务中用语而非法律用语而存在。行政指导是一种特殊的行政作用，它不是一种法律行为而属于事实行为，同时行政指导受到两大限制：①指导的内容不得超出行政主体所管辖事务的范围；②指导不具备法律上的强制力，其实现依赖于相对人自愿合作。行政指导的实施有时采用文件方式，但以口头形式居多；有的行政指导存在具体法律根据，有的则除行政机关设置法以外，不存在具体的法律根据。日本学者将行政指导按其作用分为两类：一类为助成指导，以助成、促进相对方某种行为为目的；一类为限制指导，以限制相对方某种行为为目的。行政指导如实施不当造成相对人损害，受害者可获得一定的损害赔偿，但不能就此提起抗告诉讼。

日本行政指导的产生、发展有着特殊的历史渊源。第二次世界大战后，联合国对日本实行“军事统制”，当时美军司令部经常采用一些非强制手段，如提交备忘录、提出警告、建议、劝告等等，对日本政府的政策和行为施加影响。后来，日本政府亦采用类似手段，影响行政相对人的行为，这种作法首先在产业政策领域取得很大的成功，然后逐步推广到几乎所有的行政领域。行政指导因其简便、灵活，易于适应现代社会变化、弥补法律的不完备，而受到行政机关欢迎。同时，因其手段温和且反映相对人意愿，而受到一般国民的欢迎。由于国民与行政机关的配合，故能更顺利有效地实现行政目的。虽然行政指导存在程序上的隐密性，采用口头方式，事后难以证实，且缺乏法律根据，救济方法不完善，历来受到一部分人的抨击，但它仍然被广泛采用。之所以如此，一方面因为行政指导是现代社会国家保护行政的有效手段，适应时代的要求；另一方面因为行政指导不具有直接强制性，符合现代民主一般趋势。但因行政指导属政府行为，并且往往有相应的其他措施加以保障，故伴随着事实上的强制力，对法治具有潜在的威胁。因此，对行政指导加以适当控制，使之不致被行政机关滥用而成为行政侵权的手段，是目前日本立法、行政法学研究等方而努力加以解决的重大课题。