全国人大法律委员会关于《中华人民共和国煤炭法(草案)》审议结果的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2607页（5688字）

全国人大法律委员会副主任委员 项淳一

全国人民代表大会常务委员会：

八届全国人大常委会第二十次会议对《中华人民共和国煤炭法(草案)》进行了初步审议。会后，法律委员会、法制工作委员会将草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门以及有关的法律院校、研究单位和煤矿企业征求意见。法律委员会、财经委员会与法制工作委员会联合召开座谈会，邀请有关部门、专家进行讨论研究，法律委员会、法制工作委员会先后在浙江、上海、山西、内蒙、宁夏进行调查，法律委员会和有关方面还专门听取了山西省的意见。法律委员会于8月14日、19日召开会议，根据全国人大常委会委员、全国人大财经委员会和地方、部门、专家的意见，对草案进行了审议。法律委员会认为，为了规范煤炭生产经营活动，合理开发利用和保护煤炭资源，促进和保障煤炭行业的发展，制定煤炭法是必要的。草案基本上是可行的。同时提出以下修改意见，主要是适应社会主义市场经济的要求，针对一些违法乱采、滥挖煤炭，破坏资源，不顾安全生产和环境保护的现象，加强和改善煤炭生产、经营管理，维护煤炭生产、流通秩序，切实保障煤矿安全生产，惩处煤炭生产、经营中的违法行为。

一、关于煤炭资源开发与投资

有些常委委员、地方和部门提出，国家对依法投资开发煤炭资源的投资者无论是属于国家的、集体的或者个人的合法权益都应当予以保护；同时考虑国有煤矿是煤炭生产的主体力量，国家应当保障国有煤矿的巩固和发展；本法还应当明确鼓励煤矿企业采用先进科学技术，提高经济效益和劳动生产率，并加强资源管理。因此，建议将草案作如下修改和增加规定：

(一)将草案第五条修改为：“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益”。并增加规定：“国家保障国有煤矿的巩固和发展”。“国家对乡镇煤矿采取扶持、改造、整顿、联合、提高的方针，实行正规合理开发和有序发展。”

(二)将草案第十一条修改为：“国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源过程中采用先进的科学技术和管理方法”。并增加规定：“煤矿企业应当加强和改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益”。

(三)将草案第三条修改为：“国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针”。

(四)将草案第二十七条第一款修改为：“煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采”。

(五)增加规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采”。

二、关于煤炭行业的监督管理

有些常委委员、部门、地方提出，煤炭行业包含资源勘探、生产、销售、运输、安全等多个方面，涉及的不止是一个部门，在煤炭管理部门对煤炭行业进行监督管理的同时，还应当发挥其他有关部门的积极性，并实行政企分开的原则。因此，建议将草案第十条修改为：“国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理。”“县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。”同时建议增加规定：“煤炭矿务局是国有煤矿企业，具有独立法人资格。”“矿务局和其他具有独立法人资格的煤矿企业、煤炭经营企业依法实行自主经营、自负盈亏”。

三、关于煤炭生产许可证的颁发管理

有些常委委员、地方、部门和专家提出，对煤炭资源的合理开发利用必须加强管理，目前煤矿建设后不管是否具备实际生产条件和安全条件就采挖煤炭的情况比较普遍，产生许多弊端。应当明确规定：“开办煤矿企业须先向煤炭管理部门提出申请并依法取得由地质矿产主管部门颁发的采矿许可证，然后进行煤矿建设。在煤矿建成后经过煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，具备条件的，才能发给煤炭生产许可证。因此，建议将草案第二十一条修改为：“煤矿建成后，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。”“未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产”。

同时建议增加规定：

(一)“依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业不得将其煤炭生产许可证转让或者出租给他人”。

(二)“在同一开采范围内不得重复颁发煤炭生产许可证；重复颁发的，由发证机关予以吊销并公告。”“煤炭生产许可证的有效期限届满或者经批准开采范围内的煤炭资源已经枯竭的，其煤炭生产许可证由发证机关予以注销并公告。”“煤矿企业的生产条件和安全条件发生变化，经核查不符合本法规定条件的，其煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告”。

(三)“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法和国务院的规定制定本地区煤炭生产许可证管理办法”。

四、关于加强煤炭生产中的环境保护

有些常委委员、地方、部门和专家提出，煤炭生产对生态环境影响很大，并已成为我国最大的环境污染源之一，本法应当对煤炭生产中的环境保护措施作出规定。因此，建议增加规定：“煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行。煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用”。同时建议将草案第三十二条修改为：“国家发展和推广洁净煤技术；采取措施取缔土焦生产”。

五、关于加强煤炭质量管理

有些地方、企业和煤炭用户提出，当前一些地区和企业经营煤炭掺杂掺假，以次充好、质级不符、质价不符的情况严重，不仅影响工业生产和人民生活，而且损害国家、企业和消费者的合法权益，本法应当加强对煤炭质量的监督管理。因此，建议对草案作如下修改和增加规定：

(一)增加规定：“煤矿企业应当加强煤炭产品质量的监督检查和管理。煤炭产品质量应当按照国家标准或者行业标准分等论级。”“煤矿企业应当控制和减少劣质煤的生产”。

(二)将草案第四十三条修改为：“煤矿企业和煤炭经营企业供应用户的煤炭质量应当符合国家标准或者行业标准，质级相符、质价相符。用户对煤炭质量有特殊要求的，由供需双方在煤炭购销合同中约定”。并增加规定：“煤矿企业和煤炭经营企业不得在煤炭中掺杂、掺假，以次充好”。

(三)增加规定：“煤矿企业和煤炭经营企业销售的煤炭质量的等级不符合国家标准或者行业标准，或者不符合合同约定，或者质级不符、质价不符，给用户造成损失的，应当依法赔偿损失”。

(四)增加规定：“运输企业应当将承运的不同质量的煤炭分装、分堆”。

六、关于维护煤炭流通秩序

有些常委委员、地方、部门和专家提出，当前有些地方煤炭经营秩序混乱，经营主体过多、过滥，中间环节重叠，渠道不畅，流通费用过大，既不利于生产，也不利于消费，本法应对规范煤炭经营活动作出具体规定，加强煤炭市场管理，减少中间环节，疏通合理的流通渠道，提高经济效益。同时对煤炭经营的分级管理和煤炭的进出口管理也要作出相应的规定。因此，建议作如下修改和增加规定：

(一)增加规定：“煤炭经营应当取消不合理的中间环节，提倡煤矿企业直销”。“煤炭用户和煤炭销区的煤炭经营企业有权直接从煤矿企业购进煤炭，行政机关不得干预”。“禁止行政机关设立煤炭供应的中间环节或者额外加收费用”。

(二)增加规定：“从事煤炭运输的车站、港口及其他运输企业不得利用其掌握的运力作为其参与煤炭经营、谋取不正当利益的手段”。

(三)在草案第四十条中增加规定，明确对煤炭经营企业依照“国务院规定的分级管理的权限进行资格审查”。

(四)将草案第四十五条修改为：“煤炭的进出口依照国务院的规定，实行统一管理”。

七、关于加强煤矿安全生产管理

有些常委委员、地方和部门提出，我国煤矿安全生产问题突出，人员伤亡的恶性事故时有发生，本法应当对煤矿安全生产管理问题作出切实有效的规定，加强管理力度。因此，建议将草案作如下修改和增加规定：

(一)将草案第七条修改为：“各级人民政府及其有关部门和煤矿企业必须采取措施加强劳动保护，保障煤矿职工的安全和健康。”“国家对煤矿井下作业的职工采取特殊保护措施”。

(二)增加规定：“煤矿企业的安全生产管理，实行矿务局长、矿长负责制”。

(三)将草案第三十六条修改为：“在煤矿井下作业中，出现危及职工生命安全并无法排除的紧急情况时，作业现场负责人或者安全管理人员应当立即组织职工撤离危险现场，并及时报告有关方面负责人”。并增加规定：“煤矿企业工会发现企业行政方面违章指挥、强令职工冒险作业或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议；发现危及职工生命安全的情况时，有权向企业行政方面建议组织职工撤离危险现场，煤矿企业行政方面必须及时作出处理决定”。

(四)增加规定：“煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费”。

八、关于法律责任

有些常委委员、地方、部门和专家提出，目前煤炭生产、经营活动中违法情况严重，屡禁不止，原因之一是处罚不严，本法应当强化对其制裁。因此，建议将草案作如下修改和增加规定：

(一)将草案第五十六条修改为：“违反本法第十九条的规定，未经批准，擅自开办煤矿企业的，由煤炭管理部门责令关闭，可以并处五万元以下的罚款；拒不关闭的，由县级以上地方人民政府强制关闭”。

(二)将草案第五十七条修改为：“违反本法第二十二条的规定，未取得煤炭生产许可证，擅自从事煤炭生产的，由煤炭管理部门责令停止生产，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；拒不停止生产的，由县级以上地方人民政府强制停产”。

(三)将草案第五十九条修改为：“违反本法第三十一条的规定，擅自开采保安煤柱或者采用危及相邻煤矿生产安全的危险方法进行采矿作业的，由劳动行政主管部门会同煤炭管理部门责令停止作业，由煤炭管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，吊销其煤炭生产许可证；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任”。

(四)增加规定：“违反本法第二十五条的规定，转让或者出租煤炭生产许可证的，由煤炭管理部门吊销煤炭生产许可证，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。

(五)增加规定：“违反本法第五十一条的规定，在煤炭产品中掺杂、掺假，以次充好的，责令停止销售，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以依法吊销煤炭生产许可证或者取销煤炭经营资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。

(六)增加规定：“煤炭管理部门对不符合本法规定条件的煤矿企业颁发煤炭生产许可证的，由其上级主管机关或者监察机关责令改正，并依法给予主管人员和直接责任人员行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。

(七)增加规定：“煤矿企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故的，依照刑法第一百一十四条的规定追究刑事责任”。

(八)增加规定：“煤矿企业的管理人员对煤矿事故隐患不采取措施予以消除，发生重大伤亡事故的，比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”。

此外，还增加了一些相关规定，并对草案作了一些文字修改。

草案修改稿已按上述意见作了修改，并与有关方面进行协调，法律委员会建议全国人大常委会审议通过。

草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。