分税制改革评析

出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第68页（6988字）

在新体制运行之初即对改革进行总体评价是不妥当的。这里，我们仅就方案本身谈几点认识。总的来讲，我们认为：目前的分税制改革具有两个特点——温和性和渐进性；取得了一项重大成就——建立了一个有利于加强宏观调控的财政运行机制；同时，也存在不足，主要是尚未打破既得利益格局，建立一套科学、合理的，有利于政府提供均等化社会公共服务的转移支付制度。

一、特点：渐进性、温和性

分税制改革牵涉面很广，而且直接关系到中央与地方之间以及地区与地区之间的利益调整，所以，期望一步抵达目标模式是不现实的，只能采取一种渐进的，比较温和的改革方式。

所谓“渐进性”，是指这次改革根据客观条件，在体制的外在形式和内在机制上都采取了一些过渡性的办法，比较容易操作。所谓“温和性”，主要是指分税制在财政收入存量分配上保了地方的既得利益，在财政收入增量分配上使中央适当集中了一部分财力，改革的力度不是很大，地方比较容易接受。这两个特征的出现，是国际通行做法与我国国情有机结合的结果。具体表现在以下几个方面：

(一)从收入划分方面看，采取了国际通行的按税种划分收入的办法，同时，根据目前我国企业产权关系尚未理顺的现状，保留了企业所得税按企业隶属关系划分的传统做法。

按税种划分收入，一方面，有利于逐步打破企业的行政隶属关系，促进政府职能和企业经营机制的转换，使企业真正实现按市场经济规律组织生产经营，从根本上提高经济效益；另一方面，有利于逐步消除地区间的经济封锁，促进全国统一市场的形成。企业所得税仍按企业行政隶属关系划分，主要出于以下几种考虑：

一是国有企业产权关系以及国家与企业之间的分配关系有待进一步明确，将不确定的分配关系引入分税制会影响中央与地方分配关系的合理界定；

二是中央企业经济效益欠佳，有些甚至是行业性亏损，而且地区间分布很不均衡，采取所得税共享或由地方独享的办法，会对地方财政产生较大的冲击。基数确定以后，所得税大幅度上升，会使所在地受益；反之，所得税大幅度下降，如果所得税占地方财政收入的比重很高，那么，地方组织收支平衡就相当困难了。如果加上中央行业性政策对企业所得税的影响，地方财政就会更为被动。如果把所得税作为中央税，不稳定的所得税又会加剧中央平衡的难度；

三是如果把所得税划给地方，税收的征管权也在地方，有可能导致地区间的税收竞争。社会资源必然流向税负低的地区。这对企业间的公平竞争和社会资源的优化配置是极为不利的；

四是从维持现状考虑，所得税按企业隶属关系划分也有一定的积极意义。如有利于促使地方政府采取切实可行的措施，帮助企业提高经济效益等。

(二)在确定中央直接组织收入占全国财政收入的比重时，吸收了其他国家中央财政收入控制在55－65%之间的经验，初步界定在57%左右。这个比例的确定，充分考虑了中央财政和地方财政都很困难、而且地区之间很不平衡这一现实国情。如果比例过低，中央财政达不到从收入增量中适当集中财力的目的，难以建立一种有利于中央财政收入正常增长、有利于宏观调控的财政运行机制；如果比例过高，中央集中过多，相当部分地区财政收入的增长将不能满足支出正常增长的需要。这样一来，势必严重挫伤地方进行分税制改革的积极性。所以，经过反复研究测算认定，中央收入57%的比例较为合理，它不仅有利于中央多得增量，而且能将纵向调节的力度把握在一个较为合理的范围之内。从而，达到调动中央地方两个积极性的目的；

(三)从组织收入的形式看，米取了其他实行分税制国家中央、地方分设税务机构、分别收税的做法。但是，省以下地方各级财政共用一套机构，不再分设机构收税。这样，既有利于建立和完善地方税收体系，保证财政收入及时、足额入库，减少收入流失，又有利于降低征税成本，提高税务管理的工作效率。

(四)最能体现“渐进性”和“温和性”的是“存量不动，增量调整”。

按照保1993年地方既得财力的原则，原体制上解和补助办法不变，分税后地方上划中央的收入基数全额返还，中央只是取走一部分上划收入的增量。这种通过增量分配关系的调整逐步集中财力的做法，可以说是充分考虑了地方的承受能力。

中央实行分税制，可以说是主要进行了纵向调节，但做到了取之有度。一方面，在收入存量分配上未作调整；另一方面，在增量分配上也充分考虑了地方收入的适度增长。实行分税制后，地方净上划中央的收入不仅全额返还地方，而且还有增长，这样，使地方的三项财力来源，即固定收入、共享收入和中央税收返还收入，都成为“发面”，从而有利于满足支出正常增长的需要。另外，在某些政策上也体现出中央取有度，如省以上批准的税收减免政策执行到1995年等。

分税制的实质在于按照均等化的原则，建立转移支付制度，通过纵向公平与横向公平，达到政府向国民提供均等的社会公共服务的目的。因而，搞分税制绝不能理解为仅仅是按税种划分收入。从这个意义上讲，1994年我国的分税制只是向规范化的分税制跨出了一大步，但还远远没有达到最终的目标。我们在设计分税制改革方案之初，即确立了“先建框架，后求完善”的思路，这就决定了分税制改革的必然是一个循序渐进的过程。1994年的分税制之所以只进行了纵向调整，而未进行横向调整，内在理由是：

第一，保既得利益的做法已经形成强大的惯力，中央既调增又调存量，地方难以接受。

1985年以来，历次体制调整、改革，我们都是采取按基期年地方既得财力确定支出基数的做法，在鼓励地方增收节支、抑制“藏富于地方、藏富于企业”的行为等方面，起到了一定的作用。但是，这一办法也有比较明显的缺点，就是强化了不合理的分配格局，形成了一种“受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制。这次分税制改革仍然沿用这一做法，主要考虑，在中央已经从地方取走一部分增量的情况下，再对地方采取抽肥补瘦的办法，改革的力度过大，一些地区不易接受。对沿海较发达的地区来讲，改革开放以来，经济发展较快，财力相对充裕。但是，由于支出增长的刚性很强，将这些地区既有的支出规模硬压下去难度很大，而且，实行分税制后，中央从这些地区拿的增量较多，如果再在纵向调节的基础上搞“抽肥补瘦”式的横向调节，这些地区从心理上和实际承受能力上都难以接受。

第二，中央拿出一部分收入增量进行横向调整的办法也不宜仓促出台。

在方案设计之初，曾经考虑过一种横向调节的办法：即支出基数调整法。当时的体制思路是：按分税情况确定地方收入基数，以1992年为基期年按既得财力确定地方的支出基数，再根据收支基数的差额确定上解或补助。支出基数调整的内容是，将全国地方既得财力先统一压缩6%，约120亿元，然后再按因素法将这120亿元返回到各地的支出基数中去，即支出基数总量不变，但地区之间作了调整。考虑的因素主要包括：人口、人均财力、少数民族、边境地区、农业大省等。调整的结果就是“劫富济贫”。

后来，上述方案演变为1992年基数不动，中央另外拿出一部分财力按因素调增地方的支出基数。这部分财力来源于以1992年为基数和以1993年为基数二者之间的时间差收入。按保地方既得利益的原则，1994年实行新体制，应以1993年为基期年，保1993年利益，所以，中央把时间差收入让出去是有道理的。

再后来，体制形式改为原体制不动，分税后中央进行税收返还的办法。由于一些富裕地区的强烈反对，基期年改为1993年。其中道理在于，办法确定之际(1992年9月)，1993年还有一个季度，富裕地区可以通过取消减免税的办法，将过去“放水养鱼”的财力收上来，加大中央对地方的税收返还基数。在这种情况下，上述横向因素调整办法发生两个变化：一是资金来源变成中央从地方收入中取得的增量，二是具体实施的时间暂不确定。

因素调整法暂不出台主要考虑：改革中各方面的变化因素很多，尤其是税制改革同步进行，分税制实行头两年中央能否拿到预期的增量，尚难确定。万一出现中央无收增支或者收少支多的情况，将给中央财政造成较大的被动。所以，即便是因素调整法这种初步的横向调节也要采取渐进的办法。

特别需要说明的是，这次改革具有“渐进性”和“温和性”两个特点，并不是中央和地方讨价还价的结果。客观地讲，这次改革是在中央和地方都很困难的情况下进行的，它一方面得到了党中央、国务院领导同志高度重视；另一方面，也得到了地方同志们的理解和大力支持。这样，才使分税制得以顺利出台。可以说，如果没有上级领导的正确决策，没有地方同志的理解和支持，财政体制改革就不可能成功。

二、成就：实现机制转换

分税制最大的成就在于，改变了包干体制下财政收入的增量分配过度向地方倾斜的状况，形成了一个有利于中央财力正常增长、有利于加强中央宏观调控的财政运行机制。

首先，分税制通过大量的中央对地方税收返还，强化了中央在上下级政府间财政分配中的主导地位，使中央财政从向地方伸手求援助的窘境中摆脱出来，财政的宏观调节也由被动转向主动；

其次，分税制通过对收入增量分配关系的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，从而使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能。

三、不足：有待进一步规范和完善

为了搞好分税制改革，我们从理论和实践上都进行了较长时间的探索。但是，由于有关方面的环境条件尚未完全成熟，现行分税制改革方案还存在一些需要进一步改进和完善之处。主要不足在于：

(一)事权与支出划分基本维持现状

由于行政管理体制的改革尚未到位，中央和地方的事权划分还需进一步明确，根据事权划分现状划定的财政收支范围具有暂时性和不确定性的特点，这就在一定的程度上影响了中央和地方之间分配关系的合理界定。

(二)收入的划分仍未完全打破企业隶属关系

按企业隶属关系划分收入，不利于规范政府行为和企业行为，政府对企业进行行政干预的问题得不到有效的解决。目前，国有企业所得税仍按隶属关系划分，这使分税办法具有较大的不彻底性。从长远来看，应将企业所得税作为较为规范的共享税，或中央地方分率计征，或统一征收，比例分成。

(三)尚未建立一套科学、完整的转移支付制度

转移支付制度是分税制的重要组成部分，其实质是通过中央对地方的财力转移，实现政府财权与事权的统一，最终使政府能够向国民提供均等的社会公共服务。确定中央对地方的转移支付必须具备两个条件：一是按收入能力确定地方的标准收入额，二是按提供均等化服务的原则确定地方的标准支出额。支出需要与收入可能之间的差额即为转移支付额。

我国目前也存在转移支付。既有中央转给地方的税收返还、原体制补助、专项补助，也有地方转给中央的原体制上解等，尽管这些转移支付形式或多或少地带含有均等化的意向，但各种形式缺乏统一制度的约束，彼此分散独立，执行的结果只能是不统一、不规范、不科学、不合理。应该说，我国的规范化的转移支付制度尚未建立起来。

从建国之初到1994年为止，我国的财政体制变革始终把工作重点放在财力集中与分散上，始终在纵向分配上做文章。至于横向公平，实际结果与均等化的要求是越来越远。这也是人们对分税制的变革寄予厚望的原因之一。

建国以来的财政体制变革，都有意识和无意识地遵循了一个原则，即保既得利益。建国初期，各地区居民实际生活标准存在较大的差异，我们按当时的现状，分地区确定了不同的财政支出标准，包括人员经费标准、公用经费标准等。在收入全归中央的情况下，地方的各项支出也都由中央包下来。这实际上是“保既得利益”的起点。后来，又逐步实行了定人定编的办法，在允许的范围内，每增加一个人，即按既定的标准增加相应的开支和财力。在1979年以前，基本上一直使用的是收支基数法和统收统支法。也就是说建国之初的现实的不平衡，都作为既得利益保了下来。得益的地区长期得益，吃亏的地区长期吃亏。

1980年，实行“划分收支、分级包干”，其收支基数是按1979年的实际财政收支数确定的。对财政支出基数造成的财力差别仍然未作调整。

1985年，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的办法，财政支出基数改按既得财力计算，这种办法，不仅把1980年以前不均衡的利益格局保留下来，而且还注入了1980－1985年包干期内形成的新的不平衡因素。

再以后，1988年的包干制和1994年的分税制，也都采取了保既得利益的做法。

从某种意义上讲，1980年分灶吃饭以后，地区之间财力的不平衡已经形成加速的趋势。

为解决不平衡的问题，我们采取过许多补救性措施，如对老、少、边、穷地区，在确定财政体制基数时，适当增加这些地区的财力，减少体制上解或增加体制补助；在办理上下级财政决算时增加体制外的财力补助。这种补助有些在确定下一轮财政体制基数时，被作为地方既得财力纳入体制基数，成为一种固定的财力补助；用专项补助的方式体现政策扶持等等。这些措施都取得了一些积极的效果，但都不能从根本上解决均等化的问题。

由于没有确立均等化目标，所以，1994年的分税制在按因素法确定标准收支基数方面也没有突破。

1994年的分税制采取保地方既得利益的做法，虽然在一定程度上减少了实行分税制改革的难度，但也给希望进行横向利益调节的地区留下了遗憾。原体制形成的不合理的分配关系被新体制保留下来并将在较长的时间内发生作用，这给我们今后的分税制改革留下了十分艰巨的任务。

除上述不足外，分税制还存在一些技术性问题。比如：

实行中央、地方分税和中央税收返还办法后，原包干体制的上解和补助继续执行，实质意义在于地方既得利益格局不变。但从形式上看，很容易被理解为新旧体制“双轨并行”。

再如，分税制与新税制同步进行，需要将1993年各旧税种的收入换算成新税制下各税种的收入，这种换算以总税负不变、总收入不变、地区之间不发生财力转移为假设条件，与实际情况不可能没有偏差，这在一定程度上会影响分税制的合理性。

总而言之，任何改革都会受到当时的环境、条件的限制。尽管现行分税制方案还存在这样或那样的不足，然而，我们应当看到，一个适合社会主义市场经济发展的新型财政管理体制的框架已经建立起来，一个有利于充分发挥财政宏观调控职能的财政运行机制已经形成。这正是分税制改革的重要意义所在。我们有理由相信，分税制财政管理体制必将在实践中逐步走向完善，并对我国社会经济的发展起到越来越大的促进作用。