税收征管改革的主要内容

出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第416页（7329字）

1994年新税制实施后，适应社会主义市场经济体制要求的税制体系初步形成。同时，必须加快推进税收征管制度的改革，彻底改变目前征管制度不严密、征管手段落后的局面，从根本上提高税收征管水平，建立科学、严密的税收征管体系，以保证税法的贯彻实施，建立正常的税收秩序。这次税收征管改革的核心任务，是要在我国逐步形成一个有现代化技术手段(广泛运用微机是其主要标志)支持的，征、管、查相互制约、促进，税务申报、代理和稽查三者相互监督、配合，科学的税收征管新体系。国家税务总局目前对税收征管进行改革的主要内容，可归纳如下：

一、普遍建立以纳税人“自核自缴”为基础的纳税申报制度

建立纳税人“自核自缴”为基础的纳税申报制度是深化征管改革的核心内容。随着新税制的实施和近几年改革开放步伐的加快，税务机关人少事多的矛盾日益突出。因此，完善纳税申报制度，推行由纳税人“自核自缴”办法，把税务人员从本该由纳税人自己负责的大量的繁重的核税、开缴款书以至向金库缴款等事务中解放出来，加强执法监督，刻不容缓。这样也有利于进一步增强公民的自觉、主动纳税意识，有利于形成纳税人自我约束的机制。必须明确，纳税申报是履行纳税义务的首要环节。在建立纳税申报制度方面的改革措施是：

1．建立规范的、统一的税务代码。这既是实行纳税申报的需要，也是实现税收管理现代化的一个重要因素。根据税务管理代码唯一性、共享性、终身性的科学要求，将采用：(1)由国家技术监督局统一编制的专用于企业、事业单位和社会团体的9位码(内含一位校验码)；(2)由公安部统一编制的专用于个人《居民身份证》的15位码。除有特殊情况的外，对于每一个纳税人，赋予其一个唯一的、终身不变的税务代码，凡是涉税的各种证件、文书、表格、档案将统一使用这一代码。

2．规范纳税表格。纳税表格的规范、统一，是数据信息归集处理和比较分析的需要。目前，我国的纳税表格存在着各省市之间不统一的问题，即使是统一的也存在着不规范的问题。为此，这方面的改革将分两步进行：

(1)利用1994年税制改革的有利时机，统一各税的纳税申报表、税款缴款书等表格，并规范其内容；

(2)根据科学、效能的原则，简化、合并有关表格，包括有关税种纳税申报表的合并、表列内容的合理化以及研究将有的纳税申报表与税款缴款书合并的可行性等。规范、统一的税务代码和纳税表格是在税收征管领域广泛应用微机的必备条件。

3．修订纳税程序。纳税程序的科学、简便，是方便纳税人履行义务、提高征收管理效率的一项基础工作。按照现行程序，由于税务机关不能及时掌握纳税人申报与缴纳的税额是否一致，所以难以实施有效的监控。为此，必须对现行的纳税程序进行修订。修订后的程序有二种：

(1)在法定的纳税申报期内，由纳税入自行计算并向有关银行缴纳税款，然后持自行填好的纳税申报表，并附盖有收讫税款印戳的缴款书报查联，向税务机关办理申报；

(2)由纳税人自行填写纳税申报表，并附上应付税款支票，直接向税务机关申报，税款的入库由税务机关通过人民银行的同城票据交换系统处理完成。鉴于目前我国纳税人的核算水平和办税能力参差不齐的状况，“自核，自缴”办法的推行，应当分步进行：首先在财会核算健全的企业中，实行上述(1)或者(2)程序(原来在国有大中型企业就推行“三自”纳税征税方式)；随着社会中介服务体系的日益健全，特别是税务代理的普遍推行以及电子计算机的广泛应用和网络化，再逐步扩大到其他纳税人。

二、广泛推行税务代理进一步改善税务机关的服务

这是实行纳税人“自核自缴”的重要外部条件。随着税务机关在纳税人的纳税事务中“保姆”角色的淡化、“自核自缴”办法的推行、税收监督检查的强化，纳税人出于其有关专业知识、办税能力与成本以及保护自身合法权益的考虑和需要，就必然向税务咨询、会计师及律师事务所等社会中介机构寻求代办纳税事宜的服务。税务代理的推行，从以下几方面着手：

1．建立健全税务代理规章制度。这是推行税务代理的前提。1994年9月16日，国家税务总局以国税发[1994]211号文发出了《关于开展税务代理试点工作的通知》，制订了税务代理试行办法。税务代理试行办法对税务代理人的资格认定、机构设置、税务代理业务范围、税务代理关系的确立和终止、税务代理人的权利和义务、代理责任等都作了明确、具体规定。这将有利于税务代理活动合法、有序地进行。

2．建立能满足工作需要的合格、合法的税务代理人队伍。目前我国在这方面人才奇缺，而需要税务代理服务的企业就有数百万户，并有为数众多的个人所得税的纳税人。为此，国家税务总局将借鉴国际上一些国家的经验，通过制定《税务代理人资格考试、考核及认定办法》，进行专门的税务代理人资格统考和资格认定，培养税务代理专业人才，壮大税务代理服务队伍。

3．理顺税务代理管理体制。由于我国税务代理事业起步较晚，目前尚处于初始阶段，所以有必要对其实行行政和行业双重督导管理的体制。既有政府对税务代理业的指导和依法监督，又有代理行业组织的自我约束与管理。为此，将设立相应的组织：一方面，在省级(含省级)以上的税务机关设置税务代理人资格审查委员会，负责税务代理人的发展规划，组织税务代理人的资格考试或考核、资格审定或审批；另一方面，在省、自治区、直辖市成立税务师协会，全国成立中国税务师协会，这类机构为税务代理行业自律组织，负责税务代理人的业务培训、职业道德教育，以及协调税务代理人同税务机关的关系等。

在推行税务代理的同时，要进一步改善税务机关的服务。对于税务机关及其税务人员来说，纳税人既是管理对象，也是服务对象。税务代理制度的建立与实行，并不意味着税务机关将取消咨询等服务职能，而应当进一步优化向纳税人服务的质量。需要优化的服务内容主要有：

(1)建立税法公告制度。除了国家公布的税收法律、行政法规外，国家税务总局将通过适当的形式(如在《中国税务报》、《中国税务》法规栏刊登)公布税务行政规章、制度和其他法规性文件，省级以下各级税务机关要定期向纳税人提供有关税法的材料，包括税收法律、法规、规章等文件汇编和介绍税款计算、申报表填写等纳税实务知识的纳税指南等。建立中央和省两级税收法规信息库，以确保纳税人了解税法的渠道畅通和保证税收法规信息的及时、准确传递。

(2)建立纳税申报服务大厅。为方便群众纳税，要建立申报服务大厅，设置受理纳税申报、办理税务登记、提供税务咨询、发售发票、受理其他有关税务申请等各种税务服务窗口。在有条件的地方还要设立税务咨询电话，为纳税人履行纳税义务、了解有关信息提供便利条件。现阶段，这些措施的实施，主要应着眼于纳税人比较集中的城市和县城。

三、大力加强税务稽查工作

此项工作是促进纳税人“自核自缴”和推行税务代理的必要条件。“自核自缴”和“税务代理制”的推行，大多数纳税人将不再经常与税务机关直接接触。来自纳税人以及有关方面的各种信息、将逐步过渡到由计算系统集中进行数据处理，税务机关的主要清力将转移到根据所获信息和掌握的证据，进行日常的、重点的税务稽查，以监督和修正纳税行为，使之合法。为此，主要应采取以下三方面的措施：

1．强化税务稽查机构，充实稽查力量，明确稽查职责。应当设立单独的税务稽查机构，税务检查人员的比重要逐步占到整个税务人员的35%左右。根据稽查人员的业务状况、工作的难易程度等，将税务稽查工作进行合理分解：

(1)对税务登记户数加强稽核，以最大限度地了解和掌握税源的情况；

(2)对偷税、逃税、骗税、避税等违法案件进行调查、处理；

(3)按照检查分析标准筛选一定比例的纳税户进行综合审计和专项常规审计。

2．制定税务稽查的基本操作规范。这是有效开展税务稽查工作的重要条件。现阶段急需制定的规范主要是：

(1)税务检查对象分析选择准则；

(2)税务稽查工作规程；

(3)全国范围内统一使用的税务稽查表、证、单、书等。为了加强税务稽查工作的管理，及时传递和利用税务稽查信息，目前国家税务总局已经制订下发了《税务稽查工作报告制度》。

3．培训税务稽查人员。只有通过对稽查人员系统的培训，才能真正提高我国税务稽查水平。税务稽查人员的培训，应当遵循理论性与实务性相结合、突出专业性的原则，着重在现代会计实务、税务检查技巧和计算机技术等三方面进行强化训练。培训重点应根据税务稽查人员管辖的纳税人不同而各有侧重。

四、大力推广计算机在税收征管领域的应用

计算机的应用是提高征管效率，严密税收监控必不可少的手段。国际经验证明，在税收征管中采用电子计算机等先进技术手段，是建立严密、有效的税收监控网络的必由之路，也有利于降低税收成本。要制定、完善税收管理电子化的战略规划，从1994年开始，利用6至7年的时间，按照国家税务总局的统一部署和规范，在税收征管领域推行计算机化管理，基本实现税务系统的计算机联网，同时逐步实行与银行邮电以及其他有关部门的计算机联网，使我国的税收征管达到一个新的水平。

1．科学规划，合理布局。这是检验计算机化战略是否经济、高效的重要标准。从中国国情(我国零星分散的纳税人较多，计算机管理基础较差)出发，要把计算机化的重点放在城市和重点税种上，并逐步形成在全国纵横贯通的税收征管计算机网络。因此，首先要把税收收入最多的沿海省市内的所有区县以及内陆的各大城市实现计算机化，点面结合，形成辐射，以收事半功倍之效。与此同时，中央税务征管计算机系统要为地方税务局服务，以最大限度地节省计算机化的投资。

全国税收电子化工程项目，主要有以下具体项目：①纳税自动化监控；②增值税专用发票监控；③税务信息管理和政策分析；④全国税务计算机联网等。对这些项目，国家税务总局将进行全面设计，分步实施。

2．进一步完善计算机系统的各项功能。在规范征管程序、纳税表格和各类编码的基础上，开发高水平的、统一的税收管理应用系统，把整个税收征管过程均纳入计算机管理。整个征管过程包括从税务登记的建立、纳税申报的处理、税款的收缴与核销及滞纳税款的催报和催缴，到税务检查对象的筛选以及有关纳税人各种资料与综合税收信息的统计、分析以及税收信息的查询等环节和内容。

3．选择适宜的计算机系统模式。要根据业务管理和信息共享的需要，考虑计算机系统投资的规模、经济效益，选择科学合理的计算机系统建设模式和先进实用的机型，并对计算机的应用进行规范，使计算机系统建设最大限度地发挥作用，提高数据的完整性和准确性，节约设备、人力和运行成本。我国近几年来推行税收电子化的实践表明，计算机系统的工作主机系统今后应主要设置在区县一级税务机关。

在运用计算机强化税收的征管和监控方面，目前最为紧迫的是要搞好增值税专用发票稽核系统。要实行计算机交叉稽核与人工稽核相结合，同步进行，不能使非法分子产生逃脱制裁的侥幸心理。

五、税收征管改革的配套措施和实施步骤

(一)改革的配套措施

1．建立健全税收法律规范。

此项配套措施是实现纳税人“自核自缴”和强化税收征管的前提。虽然我国目前税制改革中设立的大部分税种的法律、法规已经出台，税收征管法及其细则业已颁布执行，但是，大部分税种的税收实体法尚未完成立法程序、需要进一步完成税收立法工作；同时税务行政执法和执法监督中对许多具体问题的处理，也还需通过国家税务主管部门和地方人大、政府制定规章、制度或地方性法规加以配套、完善。为此，今后一方面需要不断完善新税制，适时完成立法程序；另一方面，要抓紧制定并颁布诸如税务检查、违章处罚、强制征收等一系列直接关系征收管理的操作性较强的配套规章和制度，以保证税收征管在每一个环节都有法可依，有章可循，环环相扣，不留弱点和空子。上述税制及征管方面的整个立法工作力争在三五年左右完成。

2．科学划分税收征管系列及其职责。

这也是税收征管改革一个重要方面。要抓住中央和地方两套税务机构组建的有利时机，在以往征、管、查“三分离”或“两分离”的基础上，科学划分征管系列，合理调整各系列的职责范围，并将税务人员对纳税人的税收管理形式实施转换，变“专管户”为“专管事”。今后省级以下的税收征收管理将划分为四大工作系列，即管理服务系列、征收数控系列、税务稽查系列和复议应诉系列。

(1)管理服务系列：主要负责管理税务登记、政策咨询管理和发票供应、税法宣传以及受理纳税人提出的其他有关税务申请等工作；

(2)征收数控系列：主要负责受理各种纳税申报、税款缴库、监控申报和税款滞纳、催报催缴以及强制征收、税收会计核算、税收统计分析等工作；

(3)税务稽查系列：主要负责根据税务检查分析标准筛选的对象进行稽核审计、调查与处理各种税收违法案件，以及核查漏管户和税务登记的有关情况等工作；

(4)复议应诉系列：主要负责审理纳税人、扣缴义务人、纳税担保以及其税务争议当事人依法提出的各种复议案件，参与税务行政诉讼案件的应诉工作。

两套税务机构各职能部门的设置必须与其工作职责的上述调整相适应。

3．建立健全税务行政复议应诉制度。

税务行政复议与诉讼是税务机关对税收征收管理行为进行自我监督的重要手段，也是保护纳税人合法权益的有效途径。随着经济体制改革的不断深化和纳税人依法纳税意识的不断增强，税务行政复议、应诉工作将日益繁重。为此，有必要做好以下工作：(1)要健全税务行政复议和应诉工作机构，充实必要的复议应诉专业人员。县及县以上各级税务机关均应设立税务行政复议机构，配备专职工作人员；(2)要在不断完善税务行政复议规则的同时，加快制定税务行政案件的应诉工作规程，确保复议、应诉工作的顺利进行；(3)要尽快提高复议应诉人员素质。要对税务行政执法人员实施监督，复议应诉人员必须成为既熟悉税收业务、又熟悉法律知识且能够熟练处理税收法律事务的高级专业人才。因此，对现有的复议、应诉人员需要分期分批进行培训，尽快提高其业务水平，以适应工作的需要。

(二)税收征管改革的实施步骤

这次税收征管改革是实现中国税务管理现代化的重要举措。在改革的内容上应力求规范统一、协调配套、实用易行，在改革的步骤上要充分兼顾我国地域辽阔、分散的纳税人较多、计算机管理基础较为薄弱和实行新税制的需要，既要积极，又要稳妥，必须稳步推进，分步实施。从1994年到2000年，整个征管改革将分为准备阶段(包括成立工作班子，按改革的要求作出新的税收征管程序项目设计等)、试点阶段(按新的程序项目设计进行试点，目的在于建立推广的示范系统。首批四个试点单位在北京、沈阳、浙江萧山和无锡)和推行阶段(由沿海地区、内地各大中小城市到农村地区逐步推进)三个阶段有计划、分步骤地进行，力争在本世纪末之前在我国实现税收征管改革的战略目标。

在税收征管改革方面，目前我国一些地方的试运行情况表明，上述征管改革的模式，征纳双方法律责任明确，把“三分离”或“二分离”模式的内部制约机制延伸到了纳税人、代理人和征税人三者之间全方位的制约，有利于增强依法纳税和征税的意识和观念，有利于不断推进以法治税工作，是我国征管改革的方向。