行政程序的主要制度

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第536页（5348字）

在行政程序的某一阶段上以特定目标为中心、具有相对独立性、对整个行政程序具有特定影响的程序规则体系。行政程序的基本原则和整体目标必须通过一系列具体的程序制度方能得以实现，因此，行政程序实际上表现为关于行政行为空间和时间形式的一系列制度。行政程序制度具有以下特征：①相对独立性。行政程序的每一个具体制度均以某种相对独立的目标为中心而形成一个规则体系，从而在行政程序的整个过程中表现出相对的独立性。例如，听证制度主要是以保障相对人参与和行政决定公正性而设置的规则体系；时效制度则主要以行政活动效率为目标。②可操作性。行政程序具体制度一般均由具体的、可实施的规则组成，便于程序参加人实际操作。③连续性。行政程序各制度之间紧密联系，在实施行政行为过程中，各具体制度的适用有严格的先后顺序，从而使行政行为成为一个连续的过程。行政程序制度的设置，与行政程序的目标模式及其基本原则有密切关系，是目标和原则的具体化。考察各行政法比较发达国家的行政程序法，所规定的行政程序基本制度主要有：表明身份、告知、受理、调查、听证、回避、合议、职能分离、辩论、不单方接触、说明理由、顺序、时效、制作案卷、行政公文的格式规范、复审制度等。

表明身份 行政主体及其公务人员在行使行政职权，实施行政行为时，向相对一方当事人出示有关证明材料以表明自己具备实施该行为主体资格的程序制度。表明身份体现了行政公开原则，具有以下作用：①有利于使行政活动公开化，便于相对人监督行政主体及其公务员依法行政，保护自己的合法权益；②有利于防止行政主体及其公务人员的行政越权行为；③确保行政行为主体合法，防止不法分子假冒行政主体的名义进行诈骗和实施其他违法行为。表明身份制度一般为前置程序。

告知 行政主体实施影响行政相对人权利义务的行政行为，在采取行为之前将该行为的有关事项及理由、依据等通知相对人，使之事先知道和了解。也有人将这一制度称为教示制度。告知制度体现了行政程序的公开、公正原则。只有在合理的时间内将影响相对人权利义务的有关事项告知相对人，才能使相对人了解行政主体所要实施的行为的内容，及时有效地行使陈述权、申辩权、质证权等权利，保障自己的合法权益。根据告知制度的要求，行政主体作出影响相对人权利义务的行为前，有义务向相对人告知下列内容：①采取相应行政行为的决定及其理由，如许可或不予许可，罚款或采取行政强制措施等；②相对人享有的相应的权利，如陈述权、申请听证权、申请救济权等；③相对人应履行的义务，如履行某一法定手续的义务，出示有关证据的义务等。行政主体实施告知行为，必须在合理的时间内作出。法律规范有时明确规定了告知的时间，行政主体自行确定的告知时间应当合理，要给相对人留有采取有关行动的足够时间。行政主体告知的方式包括当面告知、函告、公告等。

听证 行政主体在实施影响相对人权利义务的行政行为之前，依法为相对人提供表达自己的观点、异议，为自己的合法权益辩护或对行政主体的观点及依据予以反驳的机会的程序制度。行政主体通常应以“听证会”的形式为相对人提供陈述、辩论、质证的机会。听证制度体现了公正原则和参与原则，是行政程序中的一项重要制度。英国普通法上的“自然公正”原则以及美国宪法上的“正当法律程序”都以听证制度和听证权为重要内容，其作用在于为相对人提供陈述主张、反驳对自己不利的观点和论据的机会，从而保障相对人合法权益，也使行政决定尽可能地客观、公允。听证是行政程序的核心制度，其他行政程序制度大多与听证有紧密联系。如告知、辩论等制度，同时又是听证的事前或事中程序。听证制度主要有以下内容：①通知。行政主体在举行听证之前需将有关的事项在合理时间内通知相对人，这些事项包括：听证地点、时间、所涉及的事实与法律问题等。②听取相对人意见。这是听证的核心内容。相对人对有关问题陈述自己的观点和主张，提出证据，反驳行政主体的观点及依据，对相对人的观点及理由，主持听证的人员或机关应认真考虑。听取相对人意见，一般应以听证会形式公开进行，即“公听”。③作出决定。行政主体通过听证，根据经辩论、质证所确认的证据材料，对涉及相对人权利义务的事项正式作出相应结论和决定。决定是听证的结果和实施相应行政行为的前提。有些国家的行政程序法规定，行政机关在某些情况下只能根据正式的听证活动的案卷、记录作出行政决定，如美国即实行这种“案卷排他性”原则，这样做有利于保证听证活动的实效。

辩论 法律规定行政相对人与作出影响其权利义务的行政主体或其工作人员，或与之有利害关系的第三人为解决有关争议事项，在行政主体工作人员的主持下，就有关的事实和法律问题陈述意见、论证自己的观点，反驳对方的主张，相互质证的程序制度。辩论可以是一个相对独立的程序，也可以是其他程序制度中的一个内容。例如，听证程序中就包含辩论。作为一项相对独立的程序制度，辩论主要地适用于行政司法程序中，导源于司法程序中的辩论制度，其目的在于防止行政主体偏听偏信，促使其充分听取多方当事人的意见。保证所作裁决的准确性与公正性。辩论制度包括下述内容：①行政主体在法定或合理的时间以前将辩论的时间、地点、有关的事实与法律问题同时通知行政程序的各参加人；②行政主体应保障参加辩论的所有当事人平等地发表意见、反驳对方，不得有所偏袒；③辩论参加人可以委托他人代理其参加辩论，以更好地行使辩论权，保护自己的合法权益；④行政主体作出裁决，应当充分考虑辩论中经过相互质证和反驳而查明的事实与理由，反映辩论结果，从而使辩论的作用得以实现。

回避 行政主体在实施行政行为时，其工作人员因与相应行政行为有利害关系或有其他可能影响行为的公正的关系时，主动请求或应相对人申请不参与与此行为有关的活动的程序制度，回避制度是程序公正原则的前提性要求。英国普通法上古老的“自然公正”原则即要求“任何人不得为自己案件的法官”。自己不做自己的法官是程序公正最起码的要求。做不到这一点，不管行政行为实际是否公正，相对人都有理由怀疑相应行为的公正性。回避有利于防止行政机关工作人员以权谋私、偏私等滥用职权行为，增加相对人对行政主体的信任。回避制度包括下述基本内容：①回避事由。行政人员与相应行政行为有利害关系或其他可能影响行为公正的关系。此类回避事由一般均由法律明确规定。②回避方式。一般有自行回避和相对人申请回避两种。③回避程序。包括提出回避申请或请求、有权主体对申请的审查、作出是否准许回避的决定、相对人不服决定而申请复议等具体步骤。④回避的法律后果，回避决定作出后，除有法定特殊情况外，应当回避的人员不得再参与相应行政行为。

职能分离 又称审裁分离，指行政主体作出影响行政相对人权利义务的行政行为时，应将作出相应行为过程中的对事实的调查、审理和作出裁决两个阶段分开，分别由不同的行政人员完成的程序制度。负责调查和审理有关事实的行政人员不得参与对相应问题的裁决；负责作出裁决的行政人员不得让负责调查审理的行政人员共同参与裁决。这一制度在行政程序中的适用并不广泛，因为其对行政活动的效率有一定的影响。职能分离制度主要适用于对相对人权利义务产生较大不利影响的行政行为，如涉及人身权或重大财产权的行政处罚行为等，其目的在于防止行政人员先入为主和偏见，保证行政行为的公正性。

不单方接触 行政主体就两个以上相对人具有相互排斥利益的事项作出决定(如两个以上的相对人对同一项发明申请专利)或裁决相对人之间有关民事性质的争议时，不得在不通知其中一方当事人到场的情况下与另一方当事人接触，或听取其陈述，或向其收集证据，以及在此基础上作出行政决定的程序规则。这一制度主要适用于行政主体采取对多个相对人权益将会产生相互排斥的后果的行政行为，其条件为：相对人是两个或两个以上，其权益相互间存在冲突。在此种情况下，该程序规则要求行政主体给予相对人各方平等发表意见、为自己权益辩护的机会，全面地考虑相对人各方的观点及理由、排除对任何一方的偏袒。因此，不单方接触体现了行政程序的公正，有助于防止行政主体偏听一方之言，消除偏私。

说明理由 行政主体作出影响行政相对人权利义务的行为，应以书面形式向相对人说明相应行为的事实和法律依据的程序制度。行政主体作出行政决定时向相对人说明理由，可以促使行政主体依法行政并接受相对人的监督。行政主体无论是作出抽象行政行为还是作出具体行政行为都应当说明作出相应行为的事实依据、法律依据等理由。作出抽象行政行为的理由一般应登载于有关的政府公报。具体行政行为的说明理由一般应作为相应行政决定文书的一部分，并向相对人告知，相对人对之有异议，依法可以申请复议或提起诉讼。行政行为有无理由或理由是否充分直接影响行为的合法性。在英国，法院甚至认为，行政行为如果不说明理由即可以推定其没有理由，可导致对行政行为的撤销。在我国，根据行政诉讼法及有关法规的规定，如果具体行政行为缺乏充足的理由，也可导致该行政行为被撤销。

规范格式 法律规定关于行政主体实施行政行为的主要步骤或有关决定应采用规范化、格式化的形式或法律文书的程序制度。行政法律文书的规范化、格式化可以促使行政行为的形式的统一，具备共同的标准、体例和制作方式。规范格式制度有以下作用：①避免行政行为法律文书等表现形式上的混乱。如国务院《行政法规制定程序暂行条例》明确规定了行政法规在表现形式上只能采用条例、规定、办法，这就避免了行政法规名称上的混乱；②使行政主体作出行政行为时考虑一些共同因素，保证行为的公平、公正；③有利于促进行政活动的效率；④保持行政主体的活动在形式上的连续性和一致性；⑤避免对不同相对人的歧视和不公正、相同情况不同对待等情形。在行政管理活动中，许多行政行为均由法定的规范格式，如行政处罚决定书，行政许可执照等。行政行为如果形式上不符合法定的规范格式，可导致该行为无效或者被撤销。

顺序 法律将行政行为的各个阶段、步骤，按照先后顺序排列，构成一个有机联系的全过程，并要求行政主体严格按此顺序实施行政行为的制度。顺序制度是行政程序在时间上的要求，即行政行为各阶段、各步骤的进行必须遵循时间上的一定先后顺序。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定，对违反治安管理的行为，应经讯问查证，认定其事实清楚、证据确凿，然后进行裁决。这就确定了治安管理处罚程序中讯问查证等调查步骤应先于裁决，违反这一顺序，比如先裁决后调查，则属违法。行政程序各步骤的顺序排列应以保证行政行为结果的正确、公正为原则，防止因行为步骤顺序上的错乱而使程序产生负面作用。一般来说，行政程序各步骤可按下列顺序排列：表明身份→告知→申请回避→传唤、调查→听证、辩论→作出决定→说明理由→申请复议等。当然，这只是就一般情形而言的，各种行政行为的程序步骤的顺序因具体情况不同而有所差别。

时效 法律为行政行为的实施设定的一定期限，包括开始进行、终止等各种期限。在行政法中主要有两类时效：①行政法律规范设定的能自然引起行政法上权利义务产生、变更或消灭的时间期限，如行政处罚追诉时效、执行时效、不服申诉时效、起诉时效等。《治安管理处罚条例》规定，公安机关在6个月内未发现违法行为的，不再予以处罚，即为处罚时效；《中华人民共和国行政诉讼法》规定，相对人应在知道具体行政行为作出之日起3个月内提起行政诉讼，超过这一期限未起诉的，可导致诉权的消灭，即为起诉时效。②行政程序法设定的程序参加者必须在一定期限内完成相应行为的程序制度。行政程序参加者如未能在法定期限内完成相应行为，则会导致法律规定的相应后果，如丧失某种机会，承担相应法律责任，或者产生有利于另一方的某种法律结果。时效制度体现了行政程序的效率原则，有利于促使行政主体提高行政效率，防止其以消极拖延的方式推诿或不履行职责。

制作案卷 行政主体实施行政行为过程中对有关的事实与法律问题制作记录、建立案卷的程序制度。制作案卷是对行政行为形式上的要求，即对行政行为的主要过程须以案卷文书等书面形式予以记载。行政案卷的制作与保存，有利于防止行政主体反复无常，有利于对相应行政行为进行事后监督审查，从而促使其依法行政。一般来说，行政案卷应包括以下内容：①行政行为所涉及的有关事实材料，如时间、地点、行为人等；②有关的证据，包括物证图案、书证、证言、录音录像或现场勘测笔录等；③当事人的主张及其理由；④行政主体作出的决定及其所依据的事实和法律依据等。