行政合同

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第573页（2988字）

又称行政契约或公法契约。至少一方为国家行政主体的当事人之间相互意思表示一致而达成的涉及当事人之间行政法上权利义务关系的协议。

行政合同的概念 行政法学理论中对行政合同的概念的表述很不一致。法国是行政合同法律制度的创始国，但没有任何一个法律明确界定行政合同的涵义。按通常观点，在行政管理实践中，行政机关除依单方面意思表示决定相对人的权利义务外，也经常通过和相对人协商而达成一致的意思表示，以创设、变更或消灭某种公法上的权利义务关系。行政法学上将这种通过协调达成一致作出的行政行为称为行政合同。法国行政法院在实践中归纳出认定行政合同的下述标准：①合同当事人中须有一方是行政主体；②合同以直接执行公务为目的，或者合同的条款或合同缔结有超越私法的规则。在日本，对行政合同概念的理解因人们的侧重点不同而不一致。有人侧重于缔结契约的主体，认为行政契约是“以行政主体作为当事人的契约”(南博方：《日本行政法》，中国人民大学出版社1988年中文版，第62页)；有的侧重于行政目的性，认为行政契约是“行政机关为实现行政目的而缔结的契约”(原田尚彦：《行政法要论》，目学阳书房，第175页)。在德国，行政合同被称为公法契约，其内容与法国相近，但其范围稍窄，不包括公共企业特许契约和公共工程承包契约。而在英美法系国家，由于学理上不存在公、私法的划分，因而没有形成明确的行政合同概念，权威的《布莱克法律辞典》(Black’s Law Dictionary)和《牛津法律大辞典》(Oxford Law Dictionary)中都没有行政合同的概念。但是这并不表明在英美不存在实质意义上的行政合同，只是因为这种契约与其他契约一样，适用一般契约法的规则，因而学术界很少予以理论上的界定。但作为政府为一方当事人的政府契约在法律调整上仍有许多特别规定，法院在审理此类案件时要加以适用。

新中国成立以前和现今台湾地区的行政法学理论深受大陆法系的德国和日本的影响，对行政合同的理解亦与上述国家类似。比较权威的观点认为公法上契约乃“行政作为依其与相对人之合意而成立的双方行为”(林纪东：《行政法新论》，五南图书出版公司，第257～258页)。建国以后我国行政法学着作中最早提及行政合同概念的是《行政法概要》(王珉灿主编，法律出版社1983年版)一书，但该书未对此概念加以明确界定。此后，理论中对行政合同的研究逐步深入。关于其概念的认识也渐趋认同，认为行政合同是“至少一方为行使国家行政权的机关或个人的当事人之间在行政法律关系的基础上相互意思表示达成一致的协议(或契约)”(罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版)；或者认为“是行政机关之间，行政机关与法人或公民之间，为了执行公共事务，依双方意思表示一致而确立、变更或消灭相互间权利义务的协议”(应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1988年版)。

行政合同的特征 尽管理论上对行政合同概念的表述繁多，但归结起来，从其本质层面看，一般认为行政合同有以下几方面的特征：①合同当事人中至少有一方为行使国家行政权的机关、组织或个人；②合同内容必然涉及到行政法上的权利义务；③合同缔结是双方意思表示一致达成的协议，而非其中任何一方单方面作用的结果。上述前两个特征表明了行政合同的行政性，后一个特征则表明了其契约性，行政合同是上述两方面的结合，但又不能简单地视为两者的复合。它既在主体、目的、内容、缔结与履行方式、适用的法律规则、救济等方面不同于民事合同，又在行为的方式、手段、程序等方面不同于一般的行政行为。

行政合同的种类与形式 在国外，根据法律而产生的行政合同的种类与表现形式多种多样。法国对行政合同及其法律形式有缜密的分类，其主要种类有：公共工程承包合同、公务特许合同、公共工程捐助合同、公产特许使用合同等。德国于1966年的行政程序法标准草案中规定了公法契约的两种形式，即和解契约和双务契约。日本关于行政契约的分类更为复杂，有人以公私法的角度将行政契约分为私人相互间的公法契约和行政主体相互间的公法契约，前者又进一步分为公务员契约、公用负担契约、公共事务委托契约、补助契约、公务的使用的许可和特许及报偿契约等。有的则不承认私人间的公法契约，只承认行政主体间的委托契约及行政主体与私人间的契约两类。也有人从行政管理不同领域划分出行政合同的下述种类：关于行政事务的契约、财政作用的契约、公共设施和公共企业的利用契约、有关财政的补助契约、作为限制手段的契约等。在英美等国，则有行政特许合同、政府雇佣合同等行政性契约的分类。

我国对行政合同种类没有法律的统一明确规定。根据各单行法律的规定，大致有下述种类：①全民所有制工业企业承包合同；②全民所有制小型工业企业租赁合同；③国有土地有偿转让合同；④农村土地承包合同；⑤粮食订购合同；⑥人事聘用合同；⑦治安管理承包合同；⑧卫生管理承包合同；⑨财政包干合同等形式。在理论上，一般依合同主体为标准，将行政合同分为内部行政合同和外部行政合同；就其内容而言，又可分为行政委托合同、行政协作合同、行政特许合同等。

行政合同的发展与作用 行政合同的出现及其发展是与行政管理方式由命令行政向参与(公民参与)行政的倾斜紧密联系在一起的。命令行政的特征是行政权行使的单方性，早期的“警察国”时代，行政方式主要是命令行政，如警察行为、税收行为等。本世纪以来，随着“福利国家”政策的推广，政府的职能扩大，特别是公共福利行政的推行，参与行政得到了迅速发展，其特征之一是行政主体采取行为时与相对方合意、协商，故行政合同形式应运而生，出现了所谓的“公法的私法化”迹象。出现此现象的原因一般认为有以下方面：①民主概念的深化，强调民主不仅仅应反映在政策的制定过程，也应体现在政策的实施过程中；②经济改革的兴起，政府在经济管理过程中逐渐实行与公众协作、互动的新型经济政策；③各种社会问题的出现，使政府不能仅依靠单方面的管理行为实现行政目标，而必须在此之外借助公众参与的力量来解决行政管理的有关问题；④行政法学的发展为行政合同发展提供了理论上的基础。在我国，行政合同的发展，始自党的十一届三中全会特别是党的十三大以后，其原因也包括上述四个方面的因素。

行政合同以其不同于行政命令行为的合意性、选择性、互利性、法律性等优点，在现代行政活动的一些领域发挥着重要作用：①对于行政主体来说，它既有利于在得到相对方认同参与的情况下更好地实现行政目标，又有利于防止行政权行使中的官僚化；②对于相对方当事人来说，既有利于实现其参与感、人格被尊重感，从而使其创造性、积极性得到充分调动和发挥，又有利于明确其与行政主体的权利义务关系，以更有效地保障其合法权益；③对于行政过程来说，它减少了命令行政具有的专断因素，使行政过程渗入了民主因素，从而有利于行政的民主化和科学化。