行政机关的分类

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第579页（2387字）

学界或实务界依一定目的将行政机关按照不同标准分成的各种类别。在法律上较有意义的分类主要有下述6种：①中央行政机关与地方行政机关。行政机关根据其职权管辖的范围，分为中央行政机关与地方行政机关。中央行政机关的管辖范围及于全国，地方行政机关的管辖范围只及于相应地方行政区域。在我国，中央行政机关指中华人民共和国国务院及其工作部门，地方行政机关指地方各级人民政府。②一般权限行政机关与部门权限行政机关。行政机关根据其权限性质，分为一般权限行政机关与部门权限行政机关。一般权限行政机关的权限是全方位的，涉及各个行政领域和各种行政事务，如国务院和地方各级人民政府，而部门行政机关的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，如国务院各部委。地方人民政府的各工作部门。一般权限行政机关和部门权限行政机关都是独立的行政主体，能以自己的名义对外行使职权和由其本身承担相应职权行为的法律责任。但部门行政机关受一般权限行政机关的领导。一般权限行政机关有权向部门行政机关发布命令、指令、指示，部门权限行政机关对一般权限行政机关的命令、指令、指示有服从的义务。③职能性行政机关与专业性行政机关。行政机关根据其管理的客体和内容分为职能性行政机关和专业性行政机关。职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，如工商、税务、统计、环保、财政、人事、计划、审计、监察等行政管理机关，专业性行政机关管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的，如电子、机械、石油、煤炭、农业、林业、矿产、水电等行政管理机关。过去我国由于实行计划经济体制，行政机关对经济管理干预过多过细，故专业性行政机关设置过多(仅机械工业部就曾设置8个)。随着体制改革的深入，今后国家将逐步加强职能性行政机关，逐步减少或以其他组织形式取代专业性行政机关。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中指出：“要按照精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一，具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组成为具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织……”。④专门执法行政机关与普通管理行政机关。行政机关根据其行使职能、适用法律的情况以及与行政相对人的关系，可分为专门执法行政机关与普通管理行政机关。专门行政执法机关通常直接与行政相对人打交道，直接适用法律、法规、规章对行政相对人作出具体行政行为，如公安、工商、税务、土地、环保、海关、卫生等行政机关；而普通管理行政机关通常不直接与相对人打交道，其行使职权通常依行政从属关系而不直接适用法律、法规、规章，如人事、财政、计划以及工业、农业、商业、交通、邮政等行政管理机关。行政机关的此种分类在行政法学上有较大意义。因为行政法学主要研究行政主体与行政相对人的关系，研究法律对作为行政相对人的个人、组织的权益的保护。为此，行政法学必须将上述两种行政机关加以区分，并把重点放在对第一种行政机关的研究上。国外行政法学很重视行政机关的这种分类，将第一类行政机关称为“regulatory agency”，在各种行政法学论着中通常都着重探讨“regulatory agency”，而很少涉及一般行政机关。在我国，人们一般习惯称前一种行政机关为“执法机关”，后一种机关称“一般行政机关”。这种称呼严格来说是不科学的，因为行政机关在整体上都是执法机关，只是在执法的性质和手段上，各种行政机关存在着区别。为了避免误解，学界将此两种机关分别称为“专门执法行政机关”和“普通管理行政机关”。“专门”是相对“普通”而言的，即意味着不排除非“专门执法行政机关”的其他行政机关也是执法机关。⑤外部管理行政机关与内部管理行政机关。行政机关根据其管理对象，可以分为外部管理行政机关与内部管理行政机关。外部管理行政机关管理对象是作为外部行政相对人的个人、组织，如公安、工商、海关、民政等行政机关，内部管理行政机关管理的对象是行政机关内部机构及人员，如办公厅、机关事务局、编制委员会、研究室、档案局以及人事、财务、后勤等工作机关。行政机关分为外部、内部机关只是相对的，在外部行政机关内也必然设有内部管理机构，在内部行政机关内也必然同时设有管理本机关外部事务的机构和管理本机关内部事务的机构，如公安部是外部行政机关，但它也设有管理内部人事、财务、文秘事务的“内部”机构；国家人事部是内部行政机关，但它既设有管理国务院各部委人事的“外部”机构，同时设有管理人事部本部事务的“内部”机构。⑥首长制行政机关与委员制行政机关。行政机关根据其决策和负责体制，分为首长制行政机关和委员制行政机关。首长制行政机关的最终决策权归于行政首长，行政首长对整个行政机关的行为负责；委员制行政机关的决策权归于一个由若干委员组成的委员会，委员会对所有决策性的问题均集体讨论，根据少数服从多数的原则作出决策，并由集体共同对其决策负责。行政机关由于其职能、性质的要求，一般多实行首长负责制。但也有一些机关实行委员会制(包括一些由若干机关负责人组成的非实体的委员会)，特别是一些较多地行使准立法和准司法职能的机关，实行委员会制更有发展的趋势。战后国外大量发展起来的独立管理机构，大多设立委员会作为决策机构，而较少实行首长个人负责制。行政机关根据其他不同标准，还可作其他不同的分类。例如，根据其基本职能，可以分为行政立法机关，行政执法机关，行政司法机关或者分为行政决策机关，行政执行机关，行政信息咨询机关，行政监督机关；根据其权力来源，可分为实体行政机关，派出行政机关(行政公署、区公所、街道办事处)；根据其存续时间，可分为常设性行政机关，临时性行政机关，等等。