行政行为的合法要件

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第610页（5100字）

行政行为合法，不致被撤销或被宣布无效所需具备的条件。行政行为合法不同于行政行为的成立，已正式成立的行政行为不一定是合法的。违法的行政行为经过相应的程序，具备有关要件后，亦能对外产生法律效力。行政相对人只能通过行政复议、行政诉讼等法定途径请求有关国家机关确认该违法行为无效或撤销该违法行为。在此之前，除非该违法行为的违法是非常明显、重大的，行政相对人仍要受该行为的约束(不停止执行是行政复议、行政诉讼的原则之一)。行政行为的成立是法律上对行政行为合法性的一种设定，即行政行为一经正式作出，具备相应要件后，即假定它合法，行政相对人必须遵守、服从。但实际上，已经成立的行政行为并不一定是合法的。其中有些是合法的，有些是不合法的。何者合法，何者不合法，对此作出有法律效力的判断权，法律只授予了有关国家机关，而没有授予作为行政相对人的个人、组织。很显然，此种判断权如果留给行政相对人，任何个人、组织都可以对行政行为合法性作出有法律效力的判断，从而决定是否遵守和服从，那整个社会秩序将会陷于混乱。因此，对于行政相对人来说，任何行政行为一旦作出，均应视之为合法的，以合法行为对待(明显重大的违法除外)，如其认为违法，则应请求有关国家机关(如权力机关、上级行政机关、行政复议机关、人民法院等)确认。有关国家机关如何确认行政行为的合法或违法呢?在法律上必须确定一些标准。在实践中，这些标准是分散的，不统一的，从而不好把握和执行。行政法学将这些标准综合、归纳、抽象，使之具有了相对的统一性，这些统一的标准即是所谓“行政行为的合法要件”。当然这些要件是从各种行政行为的具体合法要件中抽象出来的，它适用于各种行政行为，但它又不能包容和完全取代各种行政行为的所有具体标准。因此，在审查各种不同行政行为的合法性时，既要考虑这些统一的要件，也要兼顾各相应行为的具体合法性标准。

行政行为的合法要件可以概括为三大类：

行为主体合法 行政行为合法首先要求主体合法。主体合法的具体要求包括：①行为主体是行政主体。行政行为必须由行政主体作出，无论是其他国家机关，还是社会组织、团体、企事业单位都无权作出行政行为。有时国家行政机关会和其他国家机关，或社会组织、团体、企事业单位联合作出某一种行为，如联合发布某一规范或非规范性文件，联合采取某一措施，实施某一具体行为等。这种行为如果是有法律根据的，且符合行为机关的职权范围，应视为行政行为，但如果行政相对人对此行为不服，申请复议或提起行政诉讼，只能以行政机关为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，其他机关、组织只能作为第三人。根据行政法原理，行政主体的行政职权是法定的，一般不宜和其他机关、组织共享。因此，行政机关和其他机关、组织的联合行为应尽量减少，只有在某种特别必须的情况下才能实施，而且必须严格依法实施。行政行为的主体是行政主体，但行政行为的直接实施者有时是行政主体本身，如行政机关，法律、法规授权的组织，有时则是行政主体的工作人员或行政主体委托的组织或个人。因此，要确定行政行为的行为主体是否合法时，必须审查行政行为的实施者是谁?如果是行政机关，只要审查相应行政机关是否依法设置，是否有相应组织法根据；如果是法律、法规授权的组织，则要审查法律、法规是否授予了该组织以相应权限；如果是行政机关和法律法规授权组织的工作人员，则要审查这些人员是否确定为相应机关、组织的工作人员，是否受该机关、组织所派遣实施相应行为；如果是行政机关委托的组织或个人，则要审查行政机关是否确有此委托，有无委托书或其他证据，被委托者的行为是否超出了委托范围。总之，要确定行政行为的主体合法，首先必须确定行为是否确实为行政主体所为，行为实施者是否代表行政主体，根据行政主体的指派或委托实施相应行为的。②行为在行政主体的权限范围内。行为主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求行为主体的行为必须是在权限范围以内。如果行政主体的行为超出了自己的权限范围，其实施的行为是其无权实施的，例如，公安机关行使了工商行政管理机关的职权；土地管理机关行使了规划管理机关的职权；法律法规授权的组织行使了法律法规未授予的，应由有关行政机关行使的职权；行政机关委托的组织、个人行使了行政机关未委托的，应为相应行政机关本身行使的职权，等等，都构成行为主体不合法。③应通过一定会议作出的行为通过了相应会议的讨论，并且相应会议有法定人数出席。有些行政行为依法必须通过一定的会议讨论，然后经行政首长签署，才能对外发生法律效力。如果法律、法规对相应行为有此规定，行政行为的作出则必须通过会议讨论，而且相应会议必须有法定人数出席，才能视为相应行政主体的行为。否则，即为行政主体不合法。

行为内容合法 行政行为内容合法包括下述要求：①行为有事实根据，证据确凿。行政行为与司法行为一样，同样应以事实为根据，以法律为准绳。行政行为内容合法必须以有事实根据为前提。例如，行政主体实施行政处罚行为，必须有行政相对人实施了违法行为的事实；行政主体向行政相对人征收个人所得税，必须有相对人已获得了某种个人收入的事实；行政主体拒绝给申请许可证的相对人颁发许可证，必须有相对人不符合取得相应许可证法定条件的事实，等等。行政主体作出相应行政行为，不仅要有事实根据，而且此种事实必须证据确凿，而不能根据道听途说或想象推理。否则，该行政行为就会因缺乏可靠的证据基础而受到行政相对人的指控，最终可能被有权机关撤销。②正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件。事实根据和法律根据是行政行为内容合法的两大支柱。行政行为在经过调查、讯问、询问等获取了充分的事实材料和确凿的证据以后。下面的关键环节就是正确适用法律。适用法律包括适用全国人大和人大常委会制定的法律以及从属于法律的法规、规章和行政规范性文件。所谓正确适用首先是指正确把握法律规范的效力等级，先适用高效力层级的法律规范，然后再适用低效力层级的法律规范，低效力层级法律规范与高效力层级法律规范相冲突，则只适用高效力层级规范而不适用低效力层级规范。其次是指正确选择与相应行政行为相适应的法律规范，适用法律规范应该是有针对性的，行政主体应在大量的法律规范中选择与解决相应问题相适应的，同时是现行有效的(既不是与之无关的也不是过时的)法律规范。再次是指全面适用法律规范。对某一个行政行为，同时有几个法律规范对之进行调整的，行政主体应同时适用所有有关的规范。例如，行政主体对一个受他人诱骗而储存爆炸、剧毒物品的16周岁的少年予以行政处罚，《中华人民共和国治安管理处罚条例》调整该处罚行为有3条规范，即规定对违反爆炸、剧毒物品管理行为处罚的第20条，规定对已满14周岁不满16周岁的人违反治安管理从轻处罚的第9条以及规定对受他人诱骗而实施的违反治安管理行为可以从轻或免予处罚的第16条。行政主体对该违法少年科处行政处罚即应同时适用此3条规范。否则，就是没有正确适用法律。③行为目的合乎立法目的。作为行政行为合法的第二个要件——行为内容合法，除了行为须有事实根据、证据确凿和正确适用法律两个主要要求以外，还有另外一个要求，就是行为须合乎立法目的。前两项要求属于客观性要求，后一项要求则是主观性要求，即对行为者主观动机、目的的要求。行政主体实施行政行为，应是为了实现相应立法所欲达到的目的，而不应以权谋私，通过行政职权的行使去实现自己的某种私利，如打击报复、为亲朋好友谋取某种好处等。行政主体实施行政行为如果不是为了实现相应立法的目的，而是出于某种个人的动机，则其行为就是滥用职权。滥用职权的行为在外在形式上可能是合法的，但其实质内容是违法的。例如，某行政机关通过颁发许可证而获取许可证申请人的好处(购买优惠商品、免费进入游乐场所、小孩入托上学享受优惠待遇等)。尽管取得许可证的各企业均符合法定条件，行政机关给它们颁发许可证也遵循了法律规定的程序、手续，但该行政行为仍然是违法的(对之应追究有关责任人员的法纪或政纪责任)。因为行政主体实施相应行为不是为了实现发展经济，促进市场繁荣的立法目的，而是为了为本机关的工作人员谋取各种好处。当然，滥用职权的行为不仅包括外在形式合法，目的不合法的行为，也包括目的不合法，外在形式也不合法的行为。例如行政机关为了从许可证申请人处获取好处，给不符合法定条件的企业发许可证，或者不遵循法定程序给申请人发许可证，等等。

行为程序合法 行政行为程序与行政行为实体有着密切的联系。行为程序合法不仅是行为实体合法的保障，而且也是行为实体合理、公正的保障。虽然行政行为实体合法、合理、公正不完全取决于行为程序的合法，但行为程序是否合法对行为实体合法、合理、公正确实有着极为重要的影响。现代行政法极为重视程序，将法定行政程序作为控制行政权滥用，防止行政专制，保障行政民主，保护行政相对人合法权益不被违法行政权侵犯的屏障。行政程序规范现已成为行政法的重要内容，成为与行政实体规范一道调整行政主体行使行政职权的法律规范系统的组成部分。因此，现代行政行为合法的要件不仅包括实体要件，而且包括程序要件。程序合法的要件主要有：①行为符合法定方式。行政行为是各种各样的，法律、法规对各种不同的行政行为规定了各种不同的方式。但也有一些行为方式是各种行政行为共同的，是法律、法规要求所有行政行为共同遵循的。在国家统一的行政程序法中通常规定各种行政行为共有的行政程序规则和制度，而在具体的行政管理法律文件中则规定各种不同行政行为的具体程序、规则、制度。行政行为符合法定方式包括符合这两个方面的法律规则、制度，特别是符合行政程序法确定的基本规则、制度，如行政行为公开的规则、制度，公众参与的规则、制度，公民获取行政情报(信息)的规则、制度以及有关行政听证，职能分离，不单方接触等的规则、制度。行政行为违反这些法定规则、制度，即缺乏了合法要件，属于违法的行政行为。当然，我国行政程序法尚不完善，目前尚未制定统一的行政程序法，行政行为的方式主要由具体法律、法规规定。因此，行政行为符合法定方式主要指符合具体法律、法规规定的方式，在今后有了统一的行政程序法以后，行为方式合法则主要依据统一的行政程序法确定的标准，同时参考具体法律、法规的规定。②行为符合法定步骤、顺序。行为方式合法是行政行为程序合法的横向要求，而行政行为程序合法的纵向要求则是行政步骤、顺序合法。行为步骤是指行政行为应该经过的过程、阶段、手续。例如，行政主体实施行政处罚行为，首先要立案；然后要进行调查、取证；之后要听取被处罚人的申辩或举行听证；再之后要作出正式处罚决定；最后要将处罚决定书送达被处罚人和为被处罚人受领(简易程序可省略某些步骤)等。行政行为如果没有遵循法定步骤，少进行一道或几道工序，则构成步骤违法。行为顺序是指行政行为各步骤的先后次序：先进行哪一步骤，然后再实施哪一步骤。法律对行政行为的有些步骤是没有严格的顺序要求的，行政主体可以根据自己的裁量，自行确定先实施某一步骤，后实施某一步骤。例如，行政主体强制拆迁行政相对人的违章建筑，通常要经过向相对人下发拆迁通知(要求其自行拆迁)，听取相对人异议，作出强制拆迁决定，采取强制拆迁措施等步骤。其中法律对听取相对人异议和作出强制拆迁决定没有规定顺序要求，行政主体可自行确定先听取异议，然后作出强制拆迁决定，或先作出强制拆迁决定，再听取异议(异议如确实有理有据，可取消原决定)。但是有些行政行为的步骤，法律对之却有严格的顺序要求，例如行政处罚的先调查取证，后裁决，行政许可的先受理申请，后审查，再发证等，行政主体是必须严格遵循的，违反了此种顺序就是违反法定程序，使相应行政行为成为违法行政行为。③行为符合法定时限。法律对行政行为时限的规定，其主要目的在于保障行政效率(法定行政行为方式的主要目的在于保障行政公正，法定行为步骤顺序的目的则二者兼有之)，行政行为如没有法定时限，就可能造成拖延耽搁，给国家、社会利益导致严重损害，也会给公民个人、组织的权益造成损害。因此，对行政行为坚持法定时限要求是非常必要的。违反法定时限要求的行政行为是违法行政行为，行政相对人对违反法定时限的行政行为可请求撤销，如相应行为造成了行政相对人的损失，行政相对人还可申请行政赔偿。