行政指导

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第621页（2480字）

行政机关为实现一定的行政管理目标，通过建议、劝告、发布信息、情报，公布有关资料、宣传、示范、下达指导性计划等不具有直接法律约束力和国家强制力的手段，引导行政管理相对人实施行政机关所期望的行为(作为或不作为)的行政行为形式。

行政指导是现代国家行政管理手段之一，与传统的行政管理手段相比，具有以下特点：①非权力性。行政指导是事实行为，在法律上没有强制性，相对人不服从事实行为不产生法律效果，对于行政指导，相对人有选择遵循或不遵循的自由，行政机关不能以相对人不遵守行政指导为由采取法律上的惩戒措施。②非法定性。行政指导是行政机关就其法定的行政管理权限内的行政事项采取的灵活的管理手段，许多行政指导没有明确的制定法上的依据；即使制定法对某些行政指导有明确的授权性规定，也只是概括性的规定，对行政指导的要件和内容一般没有详细的要求，行政机关对是否选择行政指导方式、采取什么行政指导形式和程序等拥有很大的自由裁量权。③一定程度上的强制性。虽然行政指导缺少法律上的强制力，相对人可自行判断后作出是否服从的选择，但是，由于行政机关在法律上或事实上的支配地位，其往往通过一定的经济利益机制促使相对人听从指导，相对人若不服从，其利益往往会受到间接的损害，因而使行政指导事实上具有一定的强制性。

行政指导是经济、社会日益发达的结果，它在一定程度上突破了传统依法行政的内涵。但是，它的盛行绝非人为的主观愿望所致，而是有其客观原因：①现代行政领域广泛扩展，行政事项呈现多样化和专业化的特点，且行政机关所管理的经济、社会事务发展变化大为加快，国家立法机关由于自身成员、工作程序等的局限性，往往没有能力及时或详细地制定出相应的法律以指示行政机关如何进行管理，而行政机关承担着管理经济、社会事务的全面责任，它必须对现实中存在的问题及时作出反应，采取解决措施，因此，为弥补法律的空白或不完善，行政机关除借助委任立法以外，还大量利用行政指导方式，因为行政指导不具有法律上的强制性，相对人可自由抉择，这可以在很大程度上减缓依法行政原理对行政机关的羁束。②行政指导不通过命令或强制措施去实现行政机关预期的行政目的，从而可以避免行政机关与相对人之间的很多摩擦。行政机关通过获取相对人同意、保证相对人主张自己意见的方式减少相对人对行政机关强制性的单方意志的抵抗，使行政目标得以顺利的实现。③现代国家行政调整对象的专门技术化和国家法律、法规对有关事项规定的复杂化促使行政机关必须向相对人提供大量知识技术和信息，通过行政指导帮助相对人实现对经济及其他利益的追求，保证国家法定义务的履行。在我国，行政指导的大量存在及发展还有一个重要原因，即行政体制的改革：行政机关由传统的直接控制向间接控制的转型促使行政指导、行政合同等新型有效的行政管理手段应运而生。经济行政改革中涌现出的指导性计划应该说是我国行政指导的最初形式，它有效地激励了企业和生产者的积极性和创造性，推动了生产发展和社会物质财富的增长。

行政指导具有以下作用：①抑制作用。有些行政指导在事实上对相对人的行为有抑制效果。例如，根据1981年12月14日商业部发布的《关于严禁商品搭配的规定》，我国各级商业部门对搭配商品的企业和职工进行的批评教育。②辅助和服务作用。有些行政指导具有保护相对人利益，促进其发展的作用。例如，根据国务院1992年7月23日发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，政府通过开展技术和业务培训，为企业决策和经营活动提供信息和咨询等措施，增强企业活力。③协调作用。行政管理对象往往会发生利益上的冲突，行政机关可以通过行政指导方式协调各方利益以维持经济和社会秩序。例如，1980年10月17日国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出各级政府应加强对竞争的领导，扎实做好服务、协调、统筹和监督工作，及时了解新情况、解决出现的新矛盾、新问题。④引导作用。行政机关利用行政指导可引导相对人实施或不实施一定行为，以促进或延缓某一领域、某一事业的发展。例如，国务院于1992年6月16日发布的《关于加快发展第三产业的决定》对加快发展第三产业的战略意义、目标和重点、主要政策和措施等做出了指示，并要求各级政府通过各种经济杠杆和服务性措施引导、鼓励企业和个人积极发展第三产业。

行政指导虽然是行政机关的非权力性事实行为，但它毕竟是行政机关的管理手段，仍必须符合行政法治原则，否则，就会有“依行政指导行政”取代“依法行政”的危险，就会造成行政机关对相对人事实上的支配而相对人无从获得救济。行政指导必须遵循下列具体原则：①合法原则，具体要求是：行政机关及其工作人员应在法定权限范围内进行行政指导，不得越权；法律法规对行政指导的内容、条件、方式、程序等作了明确具体规定的，按其规定办；法律法规未作直接规定的，在不违反宪法、法律、法规的精神、立法目的和原则的前提下采取行政指导；行政指导不得违反比例原则、平等原则、诚实信用原则、禁止反复无常原则等基本的法理。②合乎政策原则，即行政机关在无适当的法律法规的情况下，应根据国家政策或在不与国家政策相抵触的前提下进行行政指导。③民主自愿原则，即行政机关应通过具有较强民主性的程序进行行政指导，尽力取得相对人的同意，使相对人自愿实施行政机关所期待的作为或不作为。④及时灵活原则，即行政指导应根据行政管理的需要和客观情势及时进行，充分利用行政指导灵活性、适应性强的优势。

行政指导可以从不同角度加以分类：①从有无法律根据的角度可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导；②从指导层次的角度可分为宏观行政指导和微观行政指导；③从行政指导作用的性质的角度可分为限制性指导、促进性指导和协调性指导。