计划生育的管理

出处：按学科分类—医药、卫生 中国科学技术出版社《计划生育技术手册》第467页（7563字）

一、概况

计划生育管理，在我国整个行政管理中已成为一个重要的组成部分。在管理理论与管理实践的结合过程中，计划生育的管理亦逐渐在人口学中形成一门独立的学科。

计划生育管理的研究，目的在于科学的阐明计划生育管理的范围、任务、原则和方法，揭示其一般性规律及其特殊性规律，从而在理论上给计划生育管理工作以科学的说明和指导。为控制我国人口过快增长，人口素质得以不断提高做出努力，使人口增长与经济和社会发展相适应。

计划生育管理是人口发展的必然产物，也是人口发展中的客观要求。要使人口得到合理的发展，劳动力在数量上和质量上满足经济发展的需要，就要实现理想的人口发展目标，要为社会带来最佳的经济和社会效益。就需要通过科学的管理处理好国家与个人、城市与农村、内地和边疆、汉族与少数民族等各方面关系。

就计划生育管理的自然属性而言，是指管理的一些方法，一系列的科学方法的概括和不断的总结提高。计划生育管理对整个社会经济生活有着十分重要的作用，其意义在于：

保证人口发展与国民经济有计划按比例发展相适应。经济发展必然要有一定数量和质量的劳动力，而人口即是生产者又是消费者，人口作为生产者要与生产资料相适应，人口作为消费者要与生活资料相适应。处理不当就会直接影响到国民经济的发展。

保证人口发展与整个社会发展相适应。人口与劳动、城乡建设、社会福利、文教卫生、体育事业、环境保护、生态平衡、社会秩序等均密切相关。计划生育管理科学与否影响到社会主义的物质和精神文明建设。

计划生育管理是国家实现调节人口的职能的重要手段。人口管理是国家管理的重要组成部分，计划生育管理又是人口管理的主要内容。

有利于解决生产力和生产关系的矛盾；经济基础和上层建筑的矛盾。计划生育管理的任务是根据社会主义基本经济规律的客观要求所决定的，保证人口有计划的发展，有利于社会主义制度的巩固和建设。

计划生育管理，实质是人口管理学的一个分支，由于我国计划生育工作的深入开展，结合我国的国情，从人口管理学中逐渐游离出来发展成为一门独立的学科。

人口学管理是对人口过程进行管理，人口过程包括人口的出生、死亡、婚姻、生育、分布、迁移等环节为其研究的内容。计划生育管理只是从上述诸环节中的婚姻和生育的管理作为研究的内容。婚姻与生育的管理实质还是属于人口再生产的管理。

计划生育管理的内容是十分丰富的，因为生育涉及的问题是极为广泛，它既有人口数量问题也有人口质量问题，要想生的少，必须保证生育、教育得好；要搞好人口预测；提出人口目标；正确运用好各种管理方法和手段，如宣传教育、行政方法、经济手段、立法方法、社会控制、动机诱导以及利用现代化科学技术等。

但由于我国目前生产力落后，加之几千年形成的旧的传统观念和传统习俗，人们的生育意愿和生育观受生产力的制约和影响。计划生育在管理过程中难度较大，还待在管理中努力探索适合中国国情的、具有社会主义特色的计划生育管理的新路子。

二、计划生育管理研究的根本任务

计划生育管理研究的根本任务是探讨计划生育管理工作的规律。从而更好的为总任务、总目标服务。探讨计划生育管理工作与社会经济发展的关系。社会经济发展水平如何，决定于人口的状况，并关系着对社会经济发展促进或延缓的局面。计划生育管理就是要力求将社会成员的生育行为纳入社会经济发展，实质就是在国家指导与群众自愿相结合的原则下，对人的生育活动进行有计划的控制，因此，从国家或者一个地区研究计划生育管理中，首先必须考虑到社会和经济因素的影响。

探讨生育意愿和生育规律的关系。生育意愿是指一个人对自己在生育子女方面的愿望和要求，包括生育子女的时间、性别、数量等。改变人们的旧有的生育意愿是计划生育管理工作中一项艰巨的任务。因为生育意愿的形成受经济、政策、法律、社会舆论、道德标准、宗教信仰等诸多因素的影响。生育观指人们对待生育行为的认识和看法，它是世界观的重要组成部分。生育观对生育行为起着支配作用，是对社会存在的客观反映，生育的动机和目的集中反映出对生育的看法。如是为了传宗接代，还是为了培养德智体全面发展的社会主义接班人，为了养儿防老，还是为了增加劳动力；对生育数量与质量的意愿和要求上，多生还是少生，性别上重男轻女还是男女平等；是早生、密生，还是晚生、稀育；生育方式上，赞成盲目生还是有计划生；生育态度上是以宿命论对待还是以科学态度对待生育，等等。

生育规律是客观存在的，计划生育必须遵循生育规律。计划生育的管理工作必须在遵循基本规律的条件下，不断改变人们的生育意愿。

研究计划生育管理工作内部各环节的分工和社会协调是十分重要的环节。

(一)计划生育管理工作的主要任务

总体上讲，管理本身是指导，引导人们达到一定目的的自觉的行动。具体讲，管理是指作为一个管理者，要精心研究如何制定好良好的计划、健全的组织、合理的人事安排、正确的领导方法、有效地协作、迅速准确的信息系统等。

计划生育管理首先要遵循国家制定的人口控制目标和计划生育的政策、法规、按计划生育客观规律，开展工作。

1．落实国家的人口计划 人口发展目标是计划生育管理的方向、计划生育管理中的一切工作都要为实现这一目标而服务。人口发展目标要考虑人口数量、人口质量、人口分布等方面。

2．要宣传和执行计划生育的法规和政策 计划生育的法规和政策是开展计划生育工作的主要依据，只有通过管理这个环节，才能得到具体实施。

3．全面掌握人口状况，预测人口发展的趋势 人口的状况和发展趋势，是制定人口计划和生育法规、政策的主要依据。因此，各级组织通过科学的管理，及时、准确、全面地向上一级直至国家主管部门提供各种正确的数据是十分重要的。

4．不断地改革和完善计划生育管理体制 有效地发挥各级组织的主观能动性和管理机构的作用，提高管理水平，在实际工作中，将各项专业管理有机的结合起来，如目标管理、组织管理、宣传管理、培训管理、婚姻生育管理、科技管理、避孕药具供应管理、财务管理等。

(二)计划生育管理的职责

主要职责是：计划、组织、指挥、协调、控制。

计划是指预测未来、确定目标、制定规化、明确任务。制定为实现目标所需的政策，措施，合理安排工作，选择实现目标的方案。

组织是指设置合理的办事机构及人员选择，安排好人员的分工，明确责任。进行人员培训教育和有关制度的建立。

指挥是指进行有效的领导、监督、工作部署及业务指导。

协调是指协调改善部门之间、主客观之间、各个环节之间的关系以及对工作的调整。

控制是指进行检查，纠正实施过程中的偏差，保证计划目标的实现。加强情报信息的沟通、统计分析、检查总结、效果评估。

三、计划生育管理工作的主要方法

计划生育工作是一项难度十分大的群众性工作，基层干部讲，可以说是天下第一难的工作。但广大基层干部挑起重担，两重生产一起抓，将探讨和解决在新形势下计划生育工作中出现的新问题作为己任，在实践中摸索总结新时期基层计划生育工作的管理办法，并取得了一些可喜的成就。在管理形式上，一是目标管理，年初由县长对乡长签订责任状，确定年内各项工作指标，实行宏观控制；二是承包管理。乡长根据县、乡责任状内容，再与村长签订计划生育工作承包合同，确定各项计划生育工作承包任务。三是合同管理。实行微观控制。如村与男孩户和两个孩以上夫妇签订不再生育的合同；村与一女孩夫妇签订间隔生二胎的保证合同；村与结婚登记不够晚婚年龄者，签订晚育合同等……。四是制度管理，将工作常年做在怀孕之前为之孕前型管理。建立各种登记册做到心中有数。

通过上述管理，可起到一定的积极作用。

1．能够实现宏观控制与微观控制相结合，以微观控制为主 对解决过去在计划生育管理制度上是“大锅饭”，管理方法上是“大帮轰”摸索出解决问题的有效途径。

2．能使各级领导目标明确，增强抓紧抓好计划生育工作的自觉性 责权利紧密挂钩，并成为对各级领导干部政绩考核之一。增强了各级领导干部做好计划生育工作的责任心。

3．增强了群众的自控能力 促进群众实行计划生育的自觉性。

4．推进孕前型管理 有利于降低计划外怀孕和人流率。

5．增强了基层干部对计划生育工作的主动性和经常工作意识。

计划生育工作的主要方法应本着以综合治理和“三为主”的原则(宣传教育为主、经常工作为主、避孕节育为主)，抓早、抓细、抓实，分类指导，搞好协调工作。

1．综合治理 计划生育工作是一项复杂的社会系统工程，影响计划生育的既有自然因素，又有社会因素。起决定作用的社会因素，涉及到政治、经济、思想、文化、风俗习惯等各个方面。因此组织发挥各方面的力量，动员全社会积极因素，是有效方法。将计划生育工作纳入各级党政的重要议事日程上来；把计划生育同落实生产责任制紧密结合起来；把计划生育工作纳入各级干部岗位责任制，生产指标和人口规划指标一起逐级下达，年终按完成任务好差实行奖惩；在党委和政府的统一领导下，将各部门、各群众团体动员组织起来，通力协作，各负其责；建立一套鼓励实行计划生育的社会经济政策。如农村责任田、自留地分配、城镇住房分配、独生子女待遇、职工福利、劳动保护等配套政策；同时也加强妇幼保健工作和老弱孤寡、残疾等工作。

2．抓早、抓细、抓实是计划生育管理工作的重要方法。

3．分类指导 这是计划生育管理工作方法中一条宝贵经验。计划生育管理工作，以动态人口为主要对象，要因地制宜，不能以一个管理模式套用于全国各地。要以不同条件进行计划和组织工作。切忌一刀切，生育政策的实施，措施的制定，必须根据城市、农村、平原、山区、经济发达与贫困地区进行分析和具体分类指导。

4．协调 协调好上下左右各部门之间的工作是计划生育管理的一项重要内容和主要方法。如做不好这项工作，计划生育管理工作的效率就会直接受到影响。

四、计划生育的目标管理

所谓目标管理，是通过把各级管理都纳入目标制的过程，从而把个人和群体的目标组合进组织的目标里的管理方法。制定组织的共同目标可以采取自下而上和自上而下的方式。自下而上，使实际工作人员能最大限度的参与制定目标工作的优点是，自上而下，能为下级参与制定目标时提供较清楚的方针和参数，优点是二者结合最好。

成功的目标管理方案强调协同努力和通力合作。目标管理可以用在企业管理、行政管理和其他的组织管理中。

采用目标管理一般要经过3个步骤：(1)人事部门根据实际．情况提出短期成绩评定办法；(2)各级管理部门分别制定自己的目标，经多次上下讨论而定，(3)根据共同目标，改变过去的组织结构、决策过程、控制系统等。

管理是一种有目的、有意识的活动，任何管理活动都是为实现一定的目标。因此，目标管理是要通过一定的预测、决策和计划工作而确立的。是围绕相互衔接、相互制约的目标体系而开展的一种有组织有领导的群体活动过程。

计划生育管理工作的目标，就是在不断改变人们生育观和生育意愿的基础上，把计划生育领域的无政府状态纳入计划生育的轨道，使人口的发展与社会经济发展相适应。

(一)计划生育目标管理的特点

1．预测性 人口预测是进行计划生育决策的前提条件和基础，只有较科学的精确的人口预测，才有利于制定出正确的计划生育管理目标。就是说，人口发展目标是在人口预测的基础上确定的。人口预测是在客观存在的人口状况出发，依据人口发展规律，考虑到今后社会生活中的政治、经济、文化等因素对人口过程的影响，对未来某时期的人口状况作出科学的预见、分析和推断。

2．可分性 计划生育工作是一项复杂艰巨的社会工作，靠少数人或一个部门是不可能的。其目标必须能够层层分解，一直能分解到基层部门和个人。至少要有以下3个方面的分解。

(1)总目标要分解为阶段性目标：本世纪末力争将我国人口控制在12亿左右，这是总目标。为保证总目标的实现，还必须制定五年目标和年度目标。

(2)以管理层次进行分解：省、地、市、县各级还应制定具体目标，以形成一个完整的管理体系。

(3)从目标内部结构上进行分解：如将出生率、自然增长率、计划生育率与具体指标控制在某一限度内，以保证人口控制目标的实现。

总之，不论对目标进行如何分解，分解后的具体目标或指标，都和总目标是从属关系。分解后的具体目标和指标之间，既具有相对的独立性，又能互相关连、互相制约并互相依存。

3．可考性 失去可考性，目标也就失去其存在的意义了。因其具有可分性，就能够有可考性。远期目标的考核，可以通过短期目标的考核逐步实现。短期目标可设计若干能够恰当反映计划生育管理的具体指标，进行考核。力争要有定量和定性的考核。考核控制人口数量的工作进展情况的指标，属于定量指标为多如前面提到的出生率、自然增长率等。质量的考核，如干部工作作风、工作方法，通过宣传教育和各种服务改变群众生育观的转变，党群关系的改善等以量的指标就未必全能体现出来。就必须通过调查、分析，综合定性。

(二)反映目标体系内涵的诸要素(结构目标体系)

结构目标体系是对构成目标诸要素的一种平面显示。它囊括了目标管理中全部定量的任务指标。其中主要指标是直接体现管理目的的。其他指标则是对主要指标起保证作用的，称为派生指标。如以控制人口数量作为目的，出生率、自然增长率就是主要指标，结婚率、节育率则是派生性指标，相互之间有着内在联系。

因此，将某一指标定的过高或过低，都会影响目标的实现。

结构目标体系

(三)目标管理过程

目标管理过程是指在目标管理中，从目标制定开始到实现目标为止的一系列组织实施活动。主要包括有制定目标、确定分级、分阶级目标、建立管理机构、明确管理范围和职能，制定方针政策，组织实施、效果评估等环节。

计划生育管理目标实现的全过程，就是从一个管理活动周期转入下一个管理活动周期的循环往复过程。

为了实现全国的人口目标，要有全国的统一的计划生育政策。省地市县为了实现各自的目标，还需要在中央政策的指导下，结合本地的实际情况，制定有关适合本地区的具体政策，制定政策的权力在各级人民政府。但必须在不违背中央制定的政策的前提下，制定本地区的政策。

中央的现行政策是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有特殊情况，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法由有关省、自治区根据当地实际情况制定，这个政策在今后相当长的时间内必须坚持贯彻执行，要保持这个政策的稳定，以利于控制人口增长。