环境规划纳入国民经济和社会发展计划

出处：按学科分类—工业技术 企业管理出版社《工程师手册》第1161页（7266字）

1．纳入的意义

把环境保护纳入经济和社会发展规划是人类认识客观规律的一个进步。环境与经济的发展既是对立的，又是统一的。单纯强调发展经济，会造成资源破坏、环境污染和生态恶化等严重后果，最终不仅制约经济发展，也削弱或破坏了人类生存所依赖的基础。过分强调环境保护，也会制约经济发展，反过来影响环境综合整治所依赖的经济基础，不利于发展中国家尽快跻身世界民族之林的努力。所以保护环境是发展经济前提和条件，发展经济是保护环境的基础和保证。两者互相依存，互相促进，又互相制约。

环境与经济协调发展是人类经济和社会发展的客观要求，而将环境保护纳入计划是保证两者协调不可缺少的手段。将环境保护纳入国民经济和社会发展规划的意义和必要性应从下面几方面考虑：

(1)我国是社会主义国家，经济和社会发展都是为了广大人民群众的根本利益，保护环境和保障人民身体健康，本身就是经济和社会发展的重要目的，因而环境保护是经济和社会发展规划的主要内容之一。

(2)随着改革开放的深入发展，我国的经济发展经历了从计划经济到社会主义市场经济的政策转变，不管是计划经济还是市场经济，计划总是重要的调控手段之一，特别是中长期规划的宏观调控作用始终是十分必要的。

由于环境的外部不经济性特点，环境保护活动就更需要加强计划性。环境保护纳入国民经济和社会发展规划，有助于从宏观上统一协调经济发展与环境保护的关系，做到统筹兼顾，把经济效益和环境效益结合起来，。把近期利益和长远利益结合起来，把取得最大的直接经济利益和取得最大的间接经济利益结合起来，使总效益达到最大。

(3)将环境保护纳入国民经济社会发展规划有助于促进环境管理由定性管理走向定量管理，是加强环境管理的重要手段之一。

(4)将环境保护纳入国民经济社会发展规划，是落实“环境保护法”的一个具体行动。

(5)将环境保护纳入国民经济社会发展规划，是完善国民经济计划管理体系的一个重要方面。过去只讲国民经济计划，以后提出经济和社会发展计划，现在把环境又包括在其中，使国民经济和社会发展计划包含了经济、社会和自然三个互相联系、互相影响的因素，组成一个符合客观规律的完整体系。这是走向持续发展所必不可少的。

2．纳入的内容

环境规划纳入国民经济社会发展规划的内容主要有三个方面：指标纳入、技术政策纳入、资金平衡和项目纳入。

(1)指标纳入

环境规划的综合性和跨越性特点，决定了环境规划指标体系的复杂性和多样性。许多环境规划指标还处于发展和完善中，因此环境规划指标体系纳入国民经济和社会发展规划指标体系中应本着成熟的先纳入、不成熟的后纳入，逐步发展、逐步纳入和积极创造条件促进纳入的原则进行。“八五”环境保护计划已正式纳入各级国民经济和社会发展计划中。

指标纳入要求是尽可能具体、具有可操作性，并要有针对性、有重点，要体现规划时段需解决的重点环境问题。国家一级的纳入指标应少而精，地方级的纳入指标应注意包括上一级的指标在内。

(2)技术政策的纳入

随着环保事业的发展和人们对环境问题认识的深化，环境与发展的对立统一、相辅相成的矛盾关系已逐渐被认识和阐明。这种认识上的提高和环保事业发展的需求，推动了环境规划在指导思想和技术政策上发生了4点重要变化：

①环境规划从经济制约型向经济环境协调型转变。

以往的环境规划一般是在经济社会发展目标已经确定、产业结构和布局已成定局的前提条件下进行，经济社会发展规划不大考虑环境的特殊要求，因而环境规划是一种“事后”规划，对经济社会发展规划很少反馈或制约。这类规划从本质上说是经济制约型的。

多年来的实践证明，经济、社会、环境是一个相互作用、相互制约的整体，必须统筹兼顾，合理规划，才能保证发展的持续性和稳定性。因此，环境规划应与经济社会发展规划同步编制，同步实行；环境规划应纳入经济社会发展规划，参与综合平衡，对经济社会发展规划起协调、制约、充实和使之科学化、合理化的作用。这样的环境规划就是经济环境协调型的规划。这是今后环境规划的基本指导思想和技术政策。

②污染控制途径从尾端控制型向生产全过程控制型转变。

国内外多年的环保实践证明，主要靠大量安装废气净化装置、废水处理装置和固体废弃物焚烧或填埋等尾端治理办法，不仅不能有效的对付越来越大的污染负荷，而且使很多有用的资源白白流失或浪费掉了；同时尾端治理的巨大经济负担不仅在经济上不堪忍受，而且有时因此使治理计划完全不能推行。这种治理途径还把环境保护与经济发展置立于对立地位，大大抑制了人们治理污染、改善环境和积极性和主动性。

近年发展的生产全过程污染控制的技术政策，从资源－经济－环境的同一性出发，从更有效地利用资源能源和提高经济效益入手，通过采用新工艺、新技术，进行技术改造、选用无废少废技术工艺、调整产品结构以及废弃物综合利用等措施，达到既提高经济效益又减少污染物排放的目的。这种污染控制技术政策旨在激励生产部门控制污染的内在动力，调动企业保护环境的积极性和主动性。

污染控制途径从尾端控制向全过程控制的转变对环境规划本身也提出了新的要求，如对科技发展的评价和预测必须大大加强，需要了解企业的技术进步情况以及需要创造性地提出新的管理办法等。

③污染控制管理从污染物浓度控制向污染物总量控制转变。

通过发放排污许可证而实行污染物排放总量控制，是环境管理上的一大进步。它从保护环境质量出发，根据环境的污染负荷容量确定允许的排污量，并由此决定必须削减的污染物排出量，并进而分配到源，从而将污染物的源与汇结合起来考虑，改变过去各个污染源虽达到排入标准而总排污量却超到环境容量的现象。实行浓度控制与总量控制相结合的双轨制控制方法，可以更有效地控制源排放量，真正起到保护环境质量的作用，并通过规划中的方案优化，可以寻求费用最小、效益较高的控制方法。

④污染控制方式从点源治理向点源治理与集中控制相结合以及集中控制优先转变。

在“谁污染谁治理”政策下发展起来的点源治理虽有其政策合理性，但存在着过分分散、管理不便、投资效益低等问题，因而随着城市环境综合整治的发展，污染控制方式亦逐步向集中控制发展。目前，污染集中控制出现了几种形式：

以大带小：以大企业为主，与周围小企业共同集资建设废物集中处理设置；

以工带民：以工厂企业为主建设废物集中处理设施，同时兼处理居民生活废物；

以民带工：城建部门建设的废物集中处理设施兼处理工厂废物；

工民互带：工业和市政部门共同筹建废物集中处理设施；

集中处理方式不仅便于管理，而且有利于使用先进的技术与装备，处理效果好，经济费用低，凡有条件集中处理的废物都应优先考虑集中治理。

上述技术政策纳入国民经济和社会发展计划中将导致国民经济和社会发展计划从编制到实施始终须把环境作为重要内容予以考虑，导致产业技术政策必须从物资投入主导型向科技投入主导型转变，即从设计到生产，都应特别重视提高资源能源利用率，产品小型化(节约资源能源)，废物减量化(节省处理费用)，将发展经济与保护环境一体考虑。

(3)资金平衡和项目纳入

资金平衡纳入，是指环境规划参与国民经济和社会发展计划的资金和物资的综合平衡，在国民经济和社会发展计划的综合投资计划中包括环境保护投资计划、分配给环保一定的投资比例和贷款份额，把环境保护资金的使用纳入到各级国民经济和社会发展计划的建设规模，使环保项目分别纳入国民经济和社会发展的各类项目计划，其中大中型环保项目和示范工程还应形成独立的投资计划书，以此保证环境保护有稳定的资金来源。

环境保护资金的筹集本着“污染者负担，受益者分摊”的原则以及调动全社会环保投资积极性，国家，企业，社会多渠道集资的办法进行。

为疏通资金渠道和提高投资效益，主要须注意如下问题：

①制定完善的行业环境保护规范，区分各行各业的生产范围和环保范围，准确计量“三同时”和建设项目和更改项目的环保投资，并按不同类型的行业和企业提出不同的环保投资比例要求，制定实施细则。

②基本建设项目严格实行“三同时”制度，保证“三同时”环保投资的落实；

③结合城市综合整治定量考核及责任制等制度的推行，促使增加城市维护和建设基金中环保投资份额；

④提高排污收费标准，使排污收费额不低于治理污染的费用；扩大排污费的收征面，在条件许可时，可改超标收费为排污收费。

⑤加强对环保投资的管理，建立环境保护基金，继续推行和实施排污费的有偿使用制度，并在条件成熟时，制定环保投资的管理办法；建立国家环保基金，基金来源包括国家拨款，利用外资，自筹资金等方面。资金使用采取集少成多，重点扶助，有偿使用的办法，帮助企业完成治理项目。

⑥制定配套的技未经济政策，给予环保事业一定的优惠。例如：

分配一定拨款比例和贷款额度给环保事业；

对污染治理和综合利用的贷款实行较低的利率或采取一定的贴息补偿：

对环保项目实行免交或少交能源税、交通税等。

⑦利用有利于环保的非直接投资，完成规划环境目标：如国家投资于水土流失、沙漠化防治、绿化工程建设、自然灾害防止以及农业、水源等方面的投资，均含有环保意义，这是完成生态环境目标的主要投资保证。

⑧积极寻求和推进环境保护国际合作，努力争取国际援助和贷款。

3．纳入途径和方法

(1)纳入的条件要求

环境规划要纳入国民经济和社会发展计划，必须把规划目标分解为具体的指标和任务，并按时间序列作出安排，按地区和行业(或企业)分配任务。这一过程既是规划的分解实施过程，也是对规划进行补充、调整的过程，是使环境规划纳入国民经济和社会发展计划的具体步骤和条件。

①环境规划分解为环保计划

环境规划分解为环保五年计划进而分解为环保年度计划，是规划分解实施的主要形式，也是规划分解实施的核心和关键。规划分解的原则要求是：

a．环保计划必须有明确的目标和达到目标的指标体系，包括综合指标和形成专项计划书的指标。环保计划的指标应包括规划指标。

b．环保计划须与环境保护责任目标、城市环境综合整治定量考核、限期治理、重大工程建设项目等实际工作相对应，并紧密结合起来，并与环境统计、考核工作相协调。

c．环保计划应与城市、区域的经济发展计划相对应，同步编制并纳入其中，参与综合平衡。

d．环保计划特别是年度计划的指标、任务、措施、资金、考核目标、责任承担等，均需定量化和具体化，逐条逐项层层落实。所列环保项目应数据齐全，能检测、有资金保证。

e．环保计划要从实际出发，与经济支撑能力相适应，并充分考虑科学技术进步的作用。

②环境规划目标的空间序列分解

环境规划目标的空间序列分解是指将规划目标按照地区(省区按地、州、市，城市按功能区或行政区)分解并落实到有关行政管理部门。分解的主要内容是：

a．宏观质量指标分解：如大气质量指标、水环境质量指标、噪声控制指标、固体废弃物综合利用与处理指标、自然保护或生态保护指标等。各类指标的选择应能保证地区的环境功能。

b．污染物削减指标分解。如主要削减的污染物及分期分批削减量；须完成的主要治理工程等。

污染物削减指标分解的原则是投资少、效益高；符合承担单位的经济承担能力；注重促进技术改造和经济发展。

③行业或企业污染治理任务的分解

根据环境污染主要由工业生产造成的特点、行业和企业应是污染负荷削减的主要承担者。行业或企业承担污染负荷削减任务的原则是：

a．多排放者多削减。即根据规划编制过程中的污染排序实行分解。

b．重点性原则。即抓住主要影响地区或功能区环境质量的行业或企业，实行有重点的分配和有重点的负担。

c．经济性原则。即按投资少而污染物削减量大的原则实行优化分配，做到污染物的排放有增，有减、有控，增强规划分解的合理性和可行性。

d．依靠科技进步。即注意结合技术改造、工艺改革进行分解。

(2)纳入的具体做法

环保计划纳入国民经济和社会发展计划可从以下几个环节入手：

①疏通与计划部门的联系，争取计划部门领导的支持。环保计划的编制任务应由环保部门和计划部门联合下达，要与国民经济社会发展计划的编制同步进行，采取相同的程序，并纳入其中，并与国民经济社会发展计划同时批准下达。

②工业污染防治是我国环境保护的重点。环保部门要密切与工业部门的联系，建立良好的伙伴关系。在工业规划和工业建设中，纳入环境保护规划，进行环境与发展的综合决策，保障经济与环境协调发展。

③环保计划的编制与实施与国土规划结合起来，将环保的有关内容渗入资源的考察、开发、利用过程中。

④环保部门与市政建设部门密切联系，将大中型污染治理项目和示范工程纳入城市建设计划项目，形成独立的基本建设项目，如把重大污染防治项目和生态保护项目列入城市基本建设项目中；把无废少废工艺项目和综合利用项目列入国家和地方更新改造项目计划中，把合适的环保项目列入国家利用外资项目中等。

⑤结合环境管理制度的推行，把分解的环境目标分别纳入有关管理计划中，特别是纳入目标责任制和城市环境综合整治定量考核工作计划中。

⑥完善环保计划的指标体系，报表制度，使之能符合纳入的要求。同时，要有计划有重点地纳入，注重解决突出的环境问题。

⑦保护环境是全国人民的共同责任，要充分发挥公众的参与，要让环境规划的目标任务要求家喻户晓、人人皆知，才有利于调动全体人民的积极性，为之而奋斗，有利于将环境保护规划置于全体人民监督之下，推动规划的实施。