行政处罚的基本原则

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第541页（5004字）

《中华人民共和国行政处罚法》所规定的、贯穿行政处罚活动全过程、行政主体适用行政处罚必须遵循的基本准则。行政处罚基本原则适用于所有的行政处罚而不仅仅是某一种或某几种行政处罚；适用于行政处罚的全过程而不仅仅是适用于其中的某一个环节。行政处罚的基本原则使各种行政处罚行为有了一个基本的、统一的准则，有利于使行政处罚规范化。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，我国行政处罚主要有下述基本原则：①依法处罚原则。即对哪些行为应当给予行政处罚以及行政机关如何实施行政处罚均必须严格依照《行政处罚法》及其他法律、法规的规定，没有法定依据或不遵守法定处罚程序的，行政处罚无效。②公正、公开原则。公正，即行政主体实施行政处罚时，应根据事实情节，合理行使自由裁量权，同时避免实体上和程序上的偏私。公开，即行政主体实施行政处罚，除法律规定的情形外，应公开进行，对违法行为给予行政处罚的规定必须公开等。③过罚相适应原则。即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。④处罚与教育相结合原则。即通过行政处罚，既对违法行为人予以制裁，又要教育相对人自觉守法。⑤一事不多罚原则，即对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。⑥权利保障与救济原则，即在行政处罚全过程中，应保障相对人合法权益，相对人对处罚决定不服，有权申请救济等。

依法处罚原则 又称处罚法定原则，指行政主体实施行政处罚，必须根据法律、法规、规章的规定，正确适用法律，遵循行政处罚的法定程序。没有法律依据或法律依据错误、违反法定程序而实施的行政处罚，不仅将导致该行政处罚行为的无效，实施相应处罚的行政主体还应对此承担相应的法律责任。依法处罚原则是行政法治原则在行政处罚行为中最集中的体现，也是现代法治国家行政处罚法律制度的共同原则。依法处罚原则包含下述几个要素：①实施行政处罚的主体合法。即行政处罚必须由法律、法规、规章规定有行政处罚实施权的主体实施，否则就属于无权限。有权实施行政处罚的主体只能在法定的职权管辖范围内实施某种行政处罚，不得超越职权进行处罚，如公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》，有权实施与治安管理活动有关的行政处罚，但不得对税务、工商管理中相对人的行政违法行为实施处罚。经法律、法规授权可以实施行政处罚的组织，只能在法律、法规授权范围内行使处罚权；行政机关委托其他组织实施行政处罚，受委托的组织必须具备《行政处罚法》第19条明确规定的条件，否则委托无效；受委托的组织只能以委托的行政机关名义，在委托范围内实施行政处罚，并且不得再委托其他任何组织或个人实施行政处罚；②行政主体实施行政处罚，必须有明确的法律依据，受行政处罚的行为必须是法律、法规、规章明确规定应予处罚的行为。行政主体对法无明文规定应予处罚的任何行为，不得予以处罚。当新、旧法律规范对某一行为是否应予处罚或应予以何种处罚规定不一致时，应遵循“从旧兼从轻”原则，即如果行为发生时的法律规范未规定该行为应受处罚而新的法律规范规定应受处罚，则适用行为发生时的法律规范，不予处罚；如果行为发生时的法律规范规定该行为应受处罚，新的法律规范也规定应受处罚，仍适用行为发生时的法律规定，但如果新的法律规范规定该行为不受处罚或规定了较轻的处罚，则适用新的法律规范；③行政主体实施行政处罚，必须严格遵循法定程序。八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》对行政处罚的程序作了统一规定，行政主体实施行政处罚必须严格遵循该法的各项程序规定。除此以外，其他有关的法律、法规、规章对行政主体实施某种特定行政处罚规定了某种特别或具体程序的，行政主体亦必须严格遵循，违反法定程序的行政处罚无效。

公正、公开原则 行政主体实施行政处罚，应当保证处罚的公正性，处罚的过程及结果必须公开。公正与公开有紧密的联系，公开处罚是做到处罚公正的条件之一，所以《行政处罚法》将二者结合在一起予以规定，作为行政处罚的基本原则。公正，既指实体上的公正，也指程序上的公正。就实体上看，公正原则要求，行政处罚必须客观，即对违法行为事实的调查、取证、认定行为性质等方面应做到实事求是，对违法行为的处罚要做到使处罚种类强度与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，不得重过轻罚或轻过重罚。不得考虑不相关的因素或不考虑相关因素等。就处罚程序看，公正原则要求排除可能产生偏私的因素，如回避、职能分离等程序规则就是公正的基本要求。公正不仅应当实际上存在，而且应当使人有理由相信它的存在。公开原则是现代行政管理民主化要求的体现，处罚公开，要求行政主体实施行政处罚，应当使当事人了解做出行政处罚决定的事实、法律依据、理由及其应当享有的权利。公开原则还要求，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的规则，不得作为行政处罚的依据。公开原则便于相对人和其他监督主体对行政处罚的实施进行有效的监督，可以防止或制约行政主体实施处罚时滥用职权、违法处罚、偏私等行为，因而有利于保障行政处罚的公正性，也有利于发挥行政处罚教育相对人自觉守法的作用。

过罚相当原则 又称罚责相应原则。指行政主体设定和实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。过罚相当原则是行政合理性原则的体现，它要求行政主体公正、合理地实施行政处罚。对相对人是否应当予以处罚，予以何种处罚以及处罚应达到何种程度，都只能根据违法行为的事实、情节、性质及社会危害程度来决定，而不应当考虑其他一切不相关因素。对违法行为性质恶劣，情节严重，社会危害性较大的，应给予较重的处罚；反之，则应给予较轻的处罚或免予处罚。这一原则与刑罚处罚的“罪刑相适应”原则是相一致的，均是法律公正性的要求。权力机关和行政机关在法律、法规、规章中设定有关的行政处罚时，同样应当以事实为依据，所设定的处罚种类与强度同样要与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。行政主体在适用行政处罚过程中，则应准确、客观地分析违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度等，在此基础上合理地行使自由裁量权，正确适用法律、法规和规章，从而保证行政处罚合法与公正地得到实施。

罚教结合原则 又称处罚与教育相结合原则。指行政主体实施行政处罚，应当把处罚与教育结合起来，既对当事人的违法行为予以惩戒和制裁，同时又教育当事人和其他人员遵纪守法。《行政处罚法》第5条明确规定，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。行政处罚的这一原则要求行政主体在实施行政处罚时，不应将行政处罚当作执法的目的。执法活动的目的是保证行政规范的有效实施，维护正常的行政管理秩序，为了实现这一目的，单纯的惩戒是远远不够的，应通过宣传、教育，使相对人自觉守法；即使相对人实施了行政违法行为，也不能采取单纯的“惩办主义”做法，而应在惩戒的同时辅以说服、教育，使当事人以及其他公民、法人或组织通过教育，自觉守法。《行政处罚法》及其他法律、法规的有关规定，都体现了这一原则的要求。例如，《行政处罚法》规定，对不满14周岁的人有违法行为的，不应予以处罚，但可以责令其监护人严加管教；对已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，应从轻或减轻行政处罚等，《行政处罚法》这些规定就有教育未成年人，使其改过自新的目的。对于其他公民、法人或组织，如果违法行为轻微或主动消除、减轻违法行为危害后果的，或者受他人胁迫实施违法行为的，或配合行政机关查处违法行为的，应从轻或减轻行政处罚；对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的人，行政机关可不予处罚。《行政处罚法》的这些规定，也都具有教育相对人的作用。罚教结合原则要求行政机关不能单纯对违法行为人只予以惩处而不同时辅以教育，不能以单纯的惩办代替或取消教育，同时也要求行政主体对于依法应当给予行政处罚的，必须严格依法予以行政处罚，而不能以说服教育代替处罚。依法对违法行为人予以行政处罚对当事人和其他相对人来说同时也是一种教育，它可以使被处罚的当事人认识错误，吸取教训，以后不致再犯；也可以使其他人引以为戒，避免违法行为。

一事不再罚原则 行政处罚适用的一项原则。指行政主体对相对人的同一个违法行为已经作过一次行政处罚的，不得因同样的事实和理由再对其实施行政处罚。行政法学界对这一原则的争议较大，集中表现在两个方面：①对“一事”如何界定?一种观点认为，“一事”是指行为人实施的事实上的一个行为，而不论这一行为违反了一个还是一个以上的法律规范，都属于“一事”，行政主体对一个事实行为只能给予一次行政处罚；另一种观点认为，“一事”是指法律上的一个违法行为构成。行为人实施的一个事实行为如果违反了两个或两个以上的法律规范，就可能具备多个违法行为构成，在法律上形成多个违法行为，不属于“一事”。②对“再罚”如何理解?一种观点认为，对一个违法行为只能给予一次行政处罚，行政主体不能以任何理由、任何方式对一个违法行为给予两次以上行政处罚；另一种观点认为，对某一行政违法行为实施行政处罚后，行政主体以同样的事实和理由对这一行为再次处罚，属于“再罚”，但如果以不同的事实或理由对原行为再次给予处罚，则不属于“再罚”。就多数学者的意见看，“一事”应指法律上的一个行政违法行为；“再罚”应指行政主体基于同样的事实和理由对违法行为人再次实施行政处罚。对一事不再罚原则的理解和运用，既应防止行政主体多头处罚、重复处罚，保障相对人合法权益，又要防止扩大解释，使罚责相应原则得不到很好落实，使行政违法行为人逃脱处罚。为此，《行政处罚法》就这一原则作了比较宽泛的规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在执法实践中，行政主体对这一原则的适用有一定的灵活性，但一般应做到下述几点：①如果行为人只有一个违法行为，行政主体只能依法给予一次罚款，对其他处罚原则上也不宜重复适用；②如果行为人实施了两个以上行政违法行为，依法应由一个行政主体处罚的，应当分别处罚，但可合并执行；③如果行为人实施的一个行为违反两个以上法律规范，依法应由两个以上行政主体分别处罚，可分别两种情形作不同处理：其一，一个行政主体对该行为人已予处罚的，其他行政主体可以对行为人从轻、减轻或免予处罚；其二，两个以上主体共同查处违法行为的，可由一个主体对行为人实施处罚，其他主体不再处罚；④如果行为人有连续几个违法行为，其依法应由不同机关管辖，则应由各相应行政主管机关分别依照相应法律、法规予以处罚。

权利保障与救济原则 行政处罚的设定和实施所应遵循的基本原则之一。指有权主体在设定与实施行政处罚时，应当保障相对人合法权益不受行政处罚权的侵犯，对行政处罚权可能造成的侵犯相对人合法权益的情形应提供救济。行政处罚是行政主体进行行政管理活动必不可少的手段之一，但行政处罚权的违法行使又可能对公民、法人或其他组织的合法权益造成较严重的侵害，因此，在设定和实施处罚时，必须防止行政处罚权滥用，保障相对人合法权益。《行政处罚法》对这一原则作了明确规定，而且这一原则的精神和要求贯串于整部法律之中。《行政处罚法》第1条关于立法宗旨的规定，就将保护公民、法人或其他组织的合法权益作为立法宗旨之一；第6条明确赋予了相对人在行政处罚中享有陈述权、申辩权、申请救济权、请求行政赔偿权等项权利；对某些可能对相对人权益产生重大影响的行政处罚的实施，相对人享有听证权，可以要求行政主体依听证程序作出决定；相对人对行政主体违法实施某些行政处罚，有权拒绝处罚，并有权检举等。这些关于相对人权利的规定，体现了权益保障和救济原则，使相对人可以有效地监督行政主体依法实施行政处罚，保障自己的合法权益不受侵犯；相对人在认为自己合法权益受到了侵害的情况下，可以向复议机关申请行政救济，或者向法院提起行政诉讼，并可以要求行政机关给予赔偿。