中国宪法的发展

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第726页（8329字）

百余年来中国宪法发展的历史。

中华人民共和国成立前的宪法的发展

清朝末年制宪活动 清王朝1908年的“立宪”骗局，很快被全国人民识破，反对清王朝的革命日益高涨。1911年10月10日，武昌起义爆发，各省纷纷响应。面临灭顶之灾的清政府于同年11月3日又慌忙抛出《十九信条》，企图挽救其摇摇欲坠的统治。该信条首先肯定了皇帝的至高地位，规定：“大清帝国之皇统万世不易。”“皇帝神圣不可侵犯。”与此同时对皇帝的权力作了限制。如规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”；皇帝继承顺序由宪法规定；皇室大典不得与宪法相抵触；不得以命令代替法律；皇帝行使权力要受国会牵制。信条还扩大了国会的权力。如规定：“宪法改正提案权属于国会”；“总理大臣由国会公举，皇帝任命之”；皇帝对内使用军队时，“须依国会议决之特别条件”；“国际条约，非经国会之议决，不得缔结，但宣战、媾和，不在国会开会期内者，由国会追认”；本年度预算必须由国会议决等。尽管如此，信条并未能挽救清政府灭亡的命运，它终于被孙中山领导的辛亥革命推翻了。

资产阶级革命派的宪法 1912年3月11日孙中山颁布《中华民国临时约法》，共7章56条，体现了资产阶级民主原则。由于袁世凯篡夺了辛亥革命成果，临时约法也被撕毁。

北洋军阀时期制宪活动 袁世凯垮台以后，北洋军阀政权由形式上的统一走向公开分裂。各派军阀竞相争夺北京政权，不断演出立宪骗局。1922年直系军阀曹锟、吴佩孚控制了北京中央政权，演出了“贿选总统”和“贿选宪法”的丑剧。1923年曹锟用武力包围国会，并以每票5000元的代价贿赂议员选举他为大总统，同时，还赶制了一部《中华民国宪法》，即“贿选宪法”。该宪法的基本特点是在资产阶级民主的伪装下实行军阀独裁统治。一方面规定，“中华民国永远为统一民主国”，主权“属于国民全体”，并罗列了许多国民的权利和自由。另一方面，又给予了大总统很大的权力。还特别规定“大总统得停止众议院或参议院之会议”，使大总统处于操纵国会活动的地位。同过去的宪法相比，该宪法的另一个突出特点是设立国权和地方制度两章，对中央与地方的职权做了比较明确的划分，规定了地方政府的权力。这是以前宪法所没有的，它反映掌握中央政权的直系军阀和控制地方的各派军阀的矛盾和达成的妥协。这个宪法颁布一年就随直系军阀的失败而被扔进垃圾堆里了。

直系军阀倒台后，由皖系军阀头子段祺瑞以“中华民国临时执政”的头衔取而代之。段祺瑞就职后，组成了北京临时执政府。在下令撤销曹锟的“贿选宪法”的同时，成立“国宪起草委员会”，负责起草宪法，经过4个月的活动，于1925年12月11日完成了《中华民国宪法草案》。这个宪法草案还没有来得及正式通过，就同北洋军阀一起被汹涌澎湃的北伐战争粉碎了。

国民党政府制宪活动 1931年“九一八”事变使中国国内阶级关系发生重大变化，中日之间的民族矛盾上升为主要地位，全国人民响应中国共产党的“停止内战，一致抗日”的号召，掀起了汹涌澎湃的抗日民主运动，一致要求结束国民党的“训政”。为了缓和国内矛盾，国民党四届三中全会于1932年12月15日召开，被迫决定于1935年3月召开“国民大会”和“议定宪法”，实行宪政。1933年1月成立“立法院宪法起草委员会”起草宪法，历时三年多，于1936年5月1日立法院通过，5月5日由国民政府公布了《中华民国宪法草案》，史称《五五宪草》。《五五宪草》承袭《训政时期约法》的精神，以法律的形式确认以蒋介石为首的国民党的政治统治。即使这样，国民党也没有打算实行。他们迟迟不召开“国民大会”，1940年9月26日，国民党中央常委会临时会议干脆以“各地交通受战事影响，颇多不便，如依原期召集，不无重大困难”为借口，决定延期召集，照旧实行“训政”。

抗日战争胜利后，国民党蒋介石不顾全国人民实现国家独立、和平与民主的强烈要求，在美国的支持下，撕毁《停战协定》和《政协决议》，悍然发动了全国内战，妄图以武力消灭共产党和解放区。与此同时，为了欺骗舆论，掩人耳目，于1946年11月15日召开了他们一手组织的“国民大会”，其任务是制定宪法，故叫“制宪国大”。1946年12月25日，国民大会三读通过《中华民国宪法》，1947年元旦由国民政府公布，同年12月25日施行。这部宪法基本上是《五五宪草》的翻版。它与《五五宪草》一样，在形式上宣布“中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国”，“主权属于国民全体”，并专章规定人民的权利义务。但实际上仍然是确认以蒋介石为首的国民党一党统治的政治制度。这集中表现在宪法给予总统崇高地位和极大权限。第一，宪法明确规定：“总统为国家元首，对外代表中华民国”。宪法虽规定，总统由国民大会选举和罢免，但却取消了《五五宪草》中关于“总统对国民大会负其责任”规定。第二，宪法规定，国民大会“代表全国国民行使政权”，但除选举、罢免正、副总统，修改宪法和复决立法院提出的宪法修正案外，没有其他职权，不但不能决定国家的大政方针，甚至连对中央政府机关实行监督的权力也没有。第三，宪法规定，行政、立法、司法、考试和监察五院分掌国家这五种治权，但总统对它们却有着极大的牵制。行政院院长由总统提名，经立法院同意任命，行政院副院长、各部会首长及各部会的政务委员，由行政院长提请总统任命。行政院对立法决议的法律案、预算案、条约案认为有“窒碍难行”时，经总统核准，在该议案送达行政院10日内，可移请立法院复议。立法院对行政院的重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，对此决议，行政院经总统核准，可移立法院复议。司法院院长、副院长和大法官以及考试院院长、副院长和委员由总统提名，经监察院同意任命。监察院设审计长，由总统提名，经立法院同意任命。总统对五院的牵制最主要的表现在：总统有权召集有关各院院长会商解决院与院之间的争执。第四，除上述外，宪法还规定总统的重要职权，特别是宪法第43条赋予总统依法发布紧急命令权，使总统凌驾于国家之上。这样的宪法理所当然地遭到了全国人民的反对。结果，这部宪法公布后不到三年，以蒋介石为首的国民党的统治就被全国人民推翻了。

民主革命时期革命根据地宪法的发展 1931年11月17日在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，通过《第一次全国工农兵代表大会宣言》和《中华苏维埃共和国宪法大纲》，大纲包括一个前言和17项内容，这是中国人民在中国共产党领导下制定的第一个宪法性文件。在抗日战争时期，为进一步巩固边区政权，发展抗日的政治经济文化建设，以达到坚持长期抗战增进人民福利的目的，于1941年11月陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过了《陕甘宁边区施政纲领》，共21条，其主要内容是：规定了争取团结一切抗日力量，为驱逐日本帝国主义而斗争的方针；规定边区政权实行“三三制”，即由共产党员、党外进步人士和中间派大体各占1／3组成抗日政权机关；规定了一切抗日人民的民主权利和自由；还规定了边区的司法制度、各项经济政策和文教卫生政策等。

抗日战争的胜利，使我国进入了一个新的历史时期。中日之间的民族矛盾已经解决，全中国人民与美蒋反动派的矛盾成为社会的主要矛盾。摆在全国人民面前的基本任务是：保卫并扩大解放区，打败国民党反动派的武装进攻，推翻美蒋的反动统治，为夺取全国政权而斗争。为了适应这种形势的需要，1946年4月23日在延安召开了陕甘宁边区第三届参议会第一次会议，通过了《陕甘宁边区宪法原则》，共有五部分，其主要内容是：规定了边区的政权组织形式。边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关，由人民通过普遍直接平等无记名的投票方法选出的代表组成。各级代表会议选举各级政府，各级政府对各级代表会议负责，规定了边区人民的权利和自由；还规定了边区的司法制度、经济政策和文化政策等。

中华人民共和国成立后的宪法的发展

共同纲领与1954年宪法 1949年6月在北平召开了新政治协商会议筹备会第一次全体会议，推举毛泽东等21人组成新政协筹备会常务委员会，负责起草共同纲领，同年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(也简称为“《共同纲领》”)，除序言外，纲领共7章60条，在我国起了临时宪法的作用。1954年9月全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》。这部宪法分为序言、4章106条，规定了我国的国体、政体、经济制度、国家机构、公民的基本权利和义务、国旗、国徽、首都等内容，它是以共同纲领为基础，又是对共同纲领的发展。

1975年宪法 1954年宪法颁布以后，我国根据宪法规定的基本原则，制定了许多法律，使我国的法制建设进入了一个新阶段，大大促进了社会主义改造和建设事业。到1956年底，我国基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，国内阶级力量对比关系发生了根本变化，社会主义制度基本建立。这时国家面临的根本任务正如党的第八次全国代表大会指出的那样，是集中力量发展社会生产力，进行社会主义经济建设。新的形势和新的任务，要求对1954年宪法进行修改。但是，由于“左”倾指导思想的干扰，自1966年7月以后，全国人大及其常委会长期不能召开，国家工作的重点不能实现转移。直到1975年1月13日，四届全国人大一次会议才得以召开。大会以党的九届二中全会基本通过的宪法修改草案为基础，进行了讨论和修改后，于1月15日正式通过了1975年宪法。

在结构上，这部宪法与1954年宪法一样，除序言外，也分4章，即第一章为总纲，第二章为国家机构，包括全国人大代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会、民族自治地方的自治机关和审判机关与检察机关5节，第三章为公民的基本权利和义务，第四章为国旗、国徽、首都。但条文大大减少，只有30条，比1954年宪法少76条。从内容上讲，这部宪法肯定了我国社会主义改造的成果，但是，由于这部宪法是在“文化大革命”中产生的，特别是由于“四人帮”的插手，这部宪法存在着严重错误。这主要是：第一，它是以“阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的错误理论为指导的。第二，它删除了宪法应该规定的许多内容，特别是1954年宪法中规定的许多好的原则和制度。如公民在法律上一律平等，公民私有财产的继承权，实现公民权的物质保障的规定，国家主席制度，检察机关，人民法院独立审判只服从法律等等。第三，加进了许多“左”的、错误的东西。如规定“无产阶级文化大革命”，规定“阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”，规定“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政”，规定所谓“四大”(大鸣、大放、大字报、大辩论)等等。

1978年宪法 1976年10月“四人帮”反革命集团被粉碎，从而结束了危害十年的“文化大革命”，使我国进入了一个新的历史发展时期。1977年8月，党的十一大提出了我国新时期的根本任务，规定在本世纪内把我国建设成为伟大的社会主义强国。为了适应新形势的需要，修改1975年宪法，纠正其错误的规定就成为必要的了。1978年3月5日五届全国人大一次会议通过了1978年宪法。

从结构上说，1978年宪法与前两部宪法一样，除序言外，仍然分为总纲、国家机构、公民的基本权利和义务以及国旗、国徽、首都4章，其中国家机构一章包括全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会、民族自治地方的自治机关和人民法院与人民检察院5节。条文从1975年宪法的30条增加到60条。从内容上讲，这部宪法取消了1975年宪法中的一些错误的和不适当的规定(如取消了“全面专政”等等)，恢复了1954年宪法中一些好的原则和制度(如恢复人民检察院等等)，规定了国家在新时期的总任务，即在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国。但是，这部宪法的修改工作是在粉碎“四人帮”之后不久进行的，由于当时历史条件的限制，还来不及全面地总结建国三十年来社会主义革命和建设中的经验教训，还来不及彻底清理和清除十年动乱中“左”的思想对宪法条文的影响，以至在1978年宪法中还有一些反映已经过时的政治理论观点和不符合客观实际的条文规定。如肯定了“无产阶级文化大革命的胜利”；仍然坚持无产阶级专政下继续革命的理论，肯定“四大”，保留地方各级革命委员会的名称等等。正是由于这样，1978年宪法颁布不久，就很快又作了局部修改。1979年7月1日在五届全国人大二次会议上，通过了《关于修正〈中华人民共和宪法〉若干规定的决议》，规定县和县以上的地方各级人大设立常委会；将县级人大代表改为直接选举，将上下级人民检察院的关系由监督改为领导关系。1980年6月10日五届全国人大三次会议又通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，取消了“四大”。

1982年宪法 1978年2月五届全国人大一次会议以后，特别是经过党的十一届三中全会、六中全会和十二大，我国在政治、经济各方面都发生了重大变化。党和国家工作的重点转移到社会主义现代化建设上来；中央对国内的阶级状况作了新的科学的分析；国家民主化和法制建设的需要；国家领导体制和国民经济体制的改革；对建国三十年来历史经验的科学总结；对内搞活经济，对外实行改革开放政策的提出与实行；党的十二大提出的开创社会主义现代化建设新局面的宏伟纲领。这一切都标志着我国已实现了历史性的伟大转变。同时，鉴于1978年宪法中还存在一些“左”的错误，不能适应新时期的要求。所有这些，都需要我们对1978年宪法进行修改。于是，1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，会议通过了相应决议，同意中共中央的建议，决定修改宪法并成立了宪法修改委员会。经过两年的起草和反复讨论，于1982年12月4日，五届全国人大五次会议以无记名投票的方式通过了新的《中华人民共和国宪法》，即1982年宪法。

从结构上说，1982年宪法虽然与前三部宪法一样，除序言外，也分为同样的4章，但在章节安排上有所不同。这就是把公民的基本权利和义务由原来的第三章改为第二章，将原来的第二章国家机构变成第三章。这一变化充分反映了国家对保障公民基本权利和要求公民履行基本义务的进一步重视。从内容上讲，1982年宪法在继承前几部宪法主要是1954年宪法基本原则的同时，又大大发展了这些原则，并做了许多新的规定。第一，充分体现了党的“一个中心、两个基本点”的基本路线。第二，明确规定了宪法在国家生活中的根本法地位，大大加强了社会主义民主与法制建设。第三，规定了包括文化建设和思想建设为内容的社会主义精神文明建设。第四，规定了以社会主义所有制为主体的发展多种经济形式的经济制度。第五，在人民的基本权利方面，恢复了公民在法律面前一律平等的原则，增加了公民的人格尊严不受侵犯等新内容。第六，在国家机构方面作了重大改革，扩大了全国人大常委会的职权，恢复了国家主席制度等等。第七，加强了宪法监督实施制度。

随着我国改革开放的不断深入和发展，1988年4月12日七届全国人大一次会议对1982年宪法第10条和第11条作了修改和补充，将第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”在第11条后增加一款，规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1993年3月29日八届全国人大一次会议对1982年宪法序言和一些条款又作了补充和修改。在序言中增加了“我国正处于社会主义初级阶段”、“根据建设有中国特色社会主义的理论”、“坚持改革开放”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”等内容，并将“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。取消了第8条第1款中“农村人民公社、农村生产合作社”的提法，写进了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的内容；将第15条修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”进一步扩大了企业经营的自主权和民主管理权，将16条修改为：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”将第17条修改为：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”另外，还将第7条中的“国营经济”的表述改为“国有经济”，将第42条第3款中的“国营企业”改为“国有企业”。为了适应政治体制改革的需要，还将第98条中的县、不设区的市和市辖区的人民代表大会每届任期由3年改为5年。总之，1982年宪法是一部比较好的宪法，是一部具有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的宪法。

自1993年八届全国人大一次会议对1982年宪法序言和一些条款修改以来，到1998年九届全国人大召开，五年期间，改革开放更加深入。邓小平建设有中国特色社会主义的理论对中国国家生活与社会生活的指引作用已由理论上升为一种实践模式。社会主义的经济制度和分配制度随着社会主义市场经济的深入发展，呈现出一些新的特点。1997年7月1日香港的回归使“一国两制”构想变为政治现实。所有这些，都使再次修改1982年现行宪法成为必要。于是，1999年3月15日九届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，即第12～17条宪法修正案。这6条宪法修正案对1982年宪法序言第7自然段，第5条、第6条、第8条第1款、第11条、第28条作了局部的补充和修改。宪法序言第7自然段新增加的内容是：“国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路”，“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，”“发展社会主义市场经济……”宪法第5条增加一款，作为第1款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”第6条修改以后的新内容为：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第8条第1款修改后的新内容为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第11条修改后的新内容为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”对宪法第28条的修改，主要是将原“反革命的活动”这一罪状概念修改为：“危害国家安全的犯罪活动”，规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动……”以上6条宪法修正案对1982年现行宪法所作的补充和修改，虽只涉及序言的一个自然段的部分文字表述和其他五个条款的局部内容，但它关系到我国国家生活、社会生活和社会经济制度的重大变化。