全国人大法律委员会对《中华人民共和国草原法(草案)》审议结果的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2374页（3523字）

全国人大法律委员会副主任委员 项淳一

全国人民代表大会常务委员会：

全国人大法律委员会从1984年12月以来，先后召开四次会议，结合全国人大常委会部分委员和有关省、自治区、中央部门的意见，审议了《草原法(草案)》。法律委员会认为，为了加强对草原的保护、管理、建设和合理利用，发展畜牧业，制定草原法十分必要。同时，提出以下主要修改意见：

一、关于集体长期固定使用的国有草原是否划归集体所有的问题

草案第三条中规定，“属全民所有但已长期固定归集体使用的草原，各省、自治区、直辖市人民政府须根据具体情况，经过同级人民代表大会同意，并报经全国人大常委会批准后，可划归集体所有。”对此，有关地方和部门的意见很不一致。宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说，草原作为自然资源的一种，一般属于全民所有，建国以来的实际情况也是这样。据内蒙、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计，在六省、区可利用的33亿亩国有草原中，集体长期固定使用的约29亿亩，占88%。如果这些草原可以由全民所有改为集体所有，是同宪法规定的精神不符合的。经与全国人大民族委员会和农牧渔业部商议，根据宪法规定，并按照所有权和经营权可以适当分开的原则，建议将这一条修改为：

“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。

全民所有的草原，可以固定给集体或者个人长期使用。集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由个人承包从事畜牧业生产。

全民所有制单位使用的草原，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有的草原和集体或者个人长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。

草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”(修改稿第四条)

二、国家建设征用或占用草原的处理问题

草案第八条规定，国家建设需要征用草原时，要依照国家建设征用土地条例办理。一些地方和部门提出，国家建设占用集体或个人长期固定使用的国有草原问题，草案未作规定，如果无偿调拨，将给牧民的生产和生活造成困难。因此，建议将这一条修改为：

“国家建设征用集体所有的草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。

国家建设占用集体或者个人长期固定使用的全民所有的草原，参照《国家建设征用土地条例》的规定，给予适当补偿，并妥善安置牧民的生产和生活。”(修改稿第七条)

三、关于草原所有权和使用权争议的处理问题

草案第五条规定，发生草原权属纠纷时，“应以互谅互让的精神，本着从实际出发、实事求是、有利生产、有利团结的原则协商解决。经反复协商仍有争议的，由当地人民政府组织有关部门进行调查研究，本着有利于社会主义建设、有利于民族团结和边疆安定的原则，依法决定，并绘图立标。”第六条规定，草原权属纠纷，“属于省、自治区、直辖市之间，地方与部队之间，地方与中央直属单位之间的，由国务院有关部门调处。经调处仍解决不了的，报国务院决定。”第七条规定，当事人对县级以下政府的调处决定不服的，可以向法院起诉。

对此，不少地方的同志提出：草原权属纠纷有特殊性，原因很多，情况复杂，对草原权属纠纷的处理，应当强调双方通过协商解决，并尽量在基层解决，如果地方与部队、中央直属单位之间的纠纷都由国务院有关部门调处，甚至报国务院决定，实际上难以行得通；按照草案规定，当事人对政府的调处决定不服的，有的可以向法院起诉，有的不能向法院起诉，也不妥当。因此，建议把草案上述三条合并为一条，修改为：

“草原所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间的草原所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府处理。

个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的草原使用权的争议，由乡级或者县级人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。

在草原权属争议解决以前，任何一方不得破坏草原和草原上的设施。”(修改稿第六条)

四、关于草原的保护和建设问题

草案第十一条规定，任何单位和个人“均不得在草原上开垦种地。已经开垦并造成草原沙化、退化、水土流失或严重影响牧畜过冬度春的，有关主管部门有权限期封闭，责令退耕还牧。”一些地方的同志提出，为了保护草原，对开垦草原严加控制是必要的，但有些有草原使用权的单位或者个人为了种饲料或青贮饲料，可能需要进行少量开垦。因此，建议将这一条修改为：

“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。使用草原的单位或者个人进行少量开垦，须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭，责令恢复植被，退耕还牧。”(修改稿第十条)

此外，根据一些地方和专家的意见，建议增加规定：“国家鼓励草原畜牧业科学研究，提高草原畜牧业的科学技术水平。”(修改稿第九条第一款)

五、关于处罚问题

一些地方、部门和法学研究单位提出，草案对违法行为的处罚分别写在有关条款之后，过于分散，规定也不具体。草案中列举的违法犯罪行为，比如放火、扰乱社会秩序等，刑法中已有规定，草原法中可以不作规定。因此，建议修改为：

“草原所有权、使用权受到侵犯的，被侵权人可以请求县级以上地方人民政府农牧业部门处理。有关农牧业部门有权责令侵权人停止侵权行为，赔偿损失。被侵权人也可以直接向人民法院起诉。”(修改稿第十八条)

“违反本法规定开垦草原的，县级以上地方人民政府农牧业部门有权责令其停止开垦，恢复植被；情节严重的，还可以处以罚款。”(修改稿第十九条)

“违反本法规定在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的，乡级人民政府或者县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令其恢复植被，赔偿损失；情节严重的，还可以处以罚款。”(修改稿第二十条)

“当事人对有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府作出的罚款或者赔偿损失的决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉；对有关罚款的决定，期满不起诉又不履行的，有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。”(修改稿第二十一条)

同时，建议增加规定：“在保护、管理和建设草原、发展草原畜牧业等方面成绩显着的单位或者个人，由各级人民政府给予精神的或者物质的奖励。”(修改稿第十七条)

此外，还作了一些文字修改。

草案已按上述意见做了修改，法律委员会建议全国人大常委会审议通过。

全国人大法律委员会

1985年5月18日