全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券投资基金法(草案)》修改意见的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第967页（8413字）

本次会议于10月23日下午、24日上午对《中华人民共和国道路交通安全法(草案四次审议稿)》和《中华人民共和国证券投资基金法(草案三次审议稿)》进行了分组审议。常委会组成人员普遍认为，两部法律草案经过常委会四次或者三次审议、修改，已经比较成熟。同时，提出一些修改意见，建议本次会议进一步修改后通过。法律委员会于10月25日召开会议，根据常委会组成人员提出的修改意见，对两部法律草案进行了审议。全国人大农业与农村委员会、内务司法委员会、财经委员会和国务院法制办、公安部、证监会的负责同志分别列席了会议。法律委员会认为，两部法律草案基本可行，建议本次会议通过；同时，提出以下主要修改意见：

一、关于道路交通安全法(草案)

(一)草案四次审议稿第一条规定：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保障交通安全，提高通行效率，保护人身安全和自然人、法人、其他组织的财产安全及其他合法权益，制定本法。”有的常委委员提出，制定道路交通安全法，应当把保护人身安全放在首位，突出以人为本的精神。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”(建议表决稿第一条)

(二)有的常委委员提出，草案四次审议稿第十八条和第一百一十九条关于非机动车安全技术标准的表述不够准确。法律委员会经同有关部门研究，并参照国家有关技术标准，建议将这两条中的“最大外廓”修改为“外形尺寸”。(建议表决稿第十八条、第一百一十九条)

(三)草案四次审议稿第十九条第二款规定：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给机动车驾驶证。”第三款规定：“申请大型客车驾驶资格，应当具有三年驾驶其他机动车型的经历。年满六十周岁的，不得驾驶大型客车。”有的常委会组成人员提出，机动车驾驶证根据准驾车型的不同，应当区分不同类别。有的常委会组成人员提出，要求申请驾驶大型客车资格应当具有三年驾驶其他机动车型的经历，并不能准确反映申请人的实际驾驶经验和技术水平。人与人的身体状况差别很大，规定年满六十周岁的，一律不得驾驶大型客车，也不科学。据此，法律委员会建议将这一条第二款修改为：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”同时，建议删去第三款。(建议表决稿第十九条)

(四)草案四次审议稿第四十七条第一款规定：“机动车行经人行横道时，遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。”有的常委委员提出，为了维护行人的安全，应当增加规定机动车行经人行横道时减速行驶的内容。据此，法律委员会建议将这一款修改为：“机动车行经人行横道时，应当减速行驶；遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。”(建议表决稿第四十七条第一款)

(五)草案四次审议稿第五十六条规定：“机动车应当在规定地点停放；临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。”有的常委委员提出，有些地方机动车在人行道上任意停放，影响行人正常通行，应当禁止机动车在人行道上停放。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。”“在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。”(建议表决稿第五十六条)

(六)草案四次审议稿第六十七条规定：“行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。高速公路限速标志标明的最高时速不得超过一百二十公里。”“驾驶人取得机动车驾驶证不满一年的，不得在高速公路上驾驶机动车。”

有的常委委员提出，高速公路一百二十公里的最高限速太低，建议不作具体规定或者对最高时速再提高一些。法律委员会经与国务院法制办、公安部反复研究认为，在高速公路上车速太快，十分危险，一旦出现紧急情况，往往难以控制，极易发生恶性事故。因此，对高速公路规定最高限速是必要的。从我国目前的路况、车况和以往发生交通事故的情况考虑，规定高速公路的最高时速为一百二十公里比较合适。因此，法律委员会建议维持草案四次审议稿对高速公路最高限速的规定。

有些常委委员提出，这一条第二款关于取得驾驶证不满一年的，不得驾车上高速公路的规定，不符合实际情况，一年期限并不能反映驾驶人的驾车经验和技术水平。据此，法律委员会建议删去这一款。

公安部提出，全挂拖斗车制动时，后车容易侧向移动，行驶中挂车摆幅较大，影响其他车辆安全，不得上高速公路。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。”(建议表决稿第六十七条)

(七)草案四次审议稿第七十六条第一款第二项规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任。机动车一方能够证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，可以减轻机动车一方的责任。”有的常委委员认为，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，应当实行过错原则。有的认为，草案四次审议稿的规定符合目前国外处理交通事故民事责任问题的通行做法，也体现了本法以人为本的精神。有的提出，只要有证据证明事故是由于非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规造成的，就应当减轻机动车一方的责任。法律委员会经对上述意见认真研究、慎重考虑，建议将这一项修改为：“(二)机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”(建议表决稿第七十六条第二项)

(八)草案四次审议稿第九十一条第一款、第二款对酒后驾车规定了法律责任。有的常委委员提出，饮酒后特别是醉酒驾驶机动车，往往酿成严重交通事故，对道路交通安全的威胁很大，应当加大对这种行为的处罚力度，先当扣证，并处罚款，对醉酒后驾车的还应予以拘留。据此，法律委员会建议将这两款修改为：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款；醉酒后驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。”“饮酒后驾驶营运机动车的，处暂扣三个月机动车驾驶证，并处五百元罚款；醉酒后驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣六个月机动车驾驶证，并处二千元罚款。”(建议表决稿第九十一条第一款、第二款)

(九)草案四次审议稿第九十二条对机动车超载规定了法律责任。有的常委委员提出，当前，机动车超载是造成重大交通事故频发的主要原因之一，对机动车超载特别是一些营运车辆为追求经济效益一再超载的违法行为，应当加大处罚力度。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“公路客运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款；超过额定乘员百分之二十或者违反规定载货的，处五百元以上二千元以下罚款。”“货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。”“有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。”“运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处二千元以上五千元以下罚款。”(建议表决稿第九十二条)

(十)有的常委委员提出，对伪造、变造机动车牌证、标志的行为，也应给予处罚。据此，法律委员会建议将草案四次审议稿第九十六条第一款修改为：“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(建议表决稿第九十六条)

(十一)有的常委委员提出，一些单位和个人为了追求经济效益，擅自生产、销售改装的机动车，这些机动车一旦上路，对道路交通安全造成很大威胁，对这些行为也应规定处罚。据此，法律委员会建议在草案四次审议稿第一百零三条关于法律责任的规定中增加相应的规定。(建议表决稿第一百零三条)

下面还有几个问题需要汇报：

(一)草案四次审议稿第五十八条规定：“残疾人机动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶时，最高时速不得超过十五公里。”有的常委委员提出，残疾人机动轮椅车、电动自行车的设计最高时速大多超过二十公里，一些国家对这两类车辆的限速也是二十公里，建议将这一条中规定的时速十五公里修改为“不得超过二十公里”。关于这个问题，法律委员会经与国务院法制办、公安部研究并征求全国残联的意见认为，国外道路一般不划分非机动车道，自行车也比较少。我国划分的非机动车道是供非机动车、行人通行的，而且在非机动车道内自行车、行人较多。自行车的正常骑行速度为每小时十公里。规定残疾人电动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶的最高时速为十五公里已经比较快了，如果再快，容易与行人、其他非机动车发生交通事故，不利于保护残疾人和自行车驾驶人、行人的安全。至于残疾人机动轮椅车、电动自行车在不分非机动车道的混合道路上行驶时，可以不受十五公里最高时速的限制。因此，法律委员会建议对这一条不作修改。

(二)有的常委委员提出，草案四次审议稿第一百零七条关于对违反道路交通管理法律、法规的行为，交通警察有权当场作出二百元以下罚款的规定和第一百零八条关于交通警察当场收缴罚款的规定，与行政处罚法规定的处罚程序不一致。法律委员会经研究认为，道路交通管理工作面临车流量大、行人流动性强、道路交通违法行为又比较多等特点，草案四次审议稿上述规定是针对交通警察在纠正道路交通违章过程中的特殊情况作出的特别规定，按照特别法的效力优于一般法的原则，这样规定是可以的。(建议表决稿第一百零七条、第一百零八条)

(三)有的常委委员提出，农用三轮运输车一般都是在乡村道路上行驶，与拖拉机没有多大区别，其牌证发放也应由农业(农机)部门负责。关于这个问题，法律委员会曾同有关部门反复研究、协商过，认为农用三轮运输车同工业用、商业用的同类运输车是一样的，其牌证发放难以再分别由不同部门负责。而且，草案四次审议稿第一百二十一条已经规定“本法施行前由农业(农业机械)主管部门发放的机动车牌证，在本法施行后继续有效。”因此，法律委员会建议维持草案四次审议稿的有关规定。

(四)有的常委委员提出，草案四次审议稿第五十三条对警车、消防车、救护车、工程抢险车等车辆的行驶作了特别规定，建议对军车也作出类似的规定。有的常委委员提出，军车执行军事任务时优先通行是特殊情况下采取的特殊措施，应由国防动员法等有关法律作规定，不宜在本法中作规定。法律委员会经研究认为，军车在一般情况下也应遵守交通规则。对执行军事任务时需要优先通行的，可以在有关法律中作规定。因此，法律委员会建议本法对这个问题可以不作规定。

二、关于证券投资基金法(草案)

(一)有的常委委员提出，草案三次审议稿第十九条规定基金管理人的职责之一是编制基金财务会计报告，第二十九条规定基金托管人的职责之一是对基金财务会计报告出具意见。为了对基金管理人、基金托管人业务活动的全面情况进行监管，并使基金份额持有人全面了解基金运作状况，现行做法是基金管理人应当编制中期和年度基金报告，基金托管人负责对这两个报告出具意见，建议增加这方面的内容。据此，法律委员会建议在草案三次审议稿第十九条规定的基金管理人的职责中增加一项“编制中期和年度基金报告”；将草案三次审议稿第二十九条规定的基金托管人职责第七项修改为“对基金财务会计报告、中期和年度基金报告出具意见”。(建议表决稿第十九条第六项、第二十九条第七项)

(二)有的常委委员提出，草案三次审议稿第二十四条规定，基金管理人职责终止时，由基金托管人聘请会计师事务所对基金财产进行审计。这样规定不妥，应由基金管理人自己聘请会计师事务所进行审计。草案三次审议稿第三十五条也存在相同的问题，建议进行修改。法律委员会经研究认为，按照草案三次审议稿第二十二条和第三十三条的规定，基金管理人或者基金托管人职责终止有多种情形，应当根据不同情况分别规定。因此，建议将这两条分别修改为：基金管理人、基金托管人职责终止的，“应当按照规定聘请会计师事务所对基金财产进行审计，并将审计结果予以公告，同时报国务院证券监督管理机构备案。”(建议表决稿第二十四条、第三十五条)

(三)有的常委委员提出，现实生活中，基金管理人为了募集基金，在宣传推介活动中存在着虚假宣传的情况。为了保护广大投资人的利益，应对基金募集的宣传推介活动作出进一步的规范。据此，法律委员会建议将草案三次审议稿第四十二条第三款修改为：对基金募集所进行的宣传推介活动，应当符合有关法律、行政法规的规定，不得有本法第六十四条所列禁止行为。(建议表决稿第四十二条第三款)

(四)有的常委委员提出，草案三次审议稿第五十三条第一款规定，因不可抗力等情形导致基金管理人不能支付赎回款项时，基金管理人可以不承担足额、按时支付赎回款项的责任。这样规定，不利于保护投资人的利益。法律委员会经研究认为，在发生不可抗力等情形时，基金管理人可能会遇到不能按时支付赎回款项的困难，但在这些情形消失后，基金管理人仍应履行足额支付的义务。因此，建议将草案三次审议稿第五十三条第一款修改为：“基金管理人应当按时支付赎回款项，但是下列情形除外：(一)因不可抗力导致基金管理人不能支付赎回款项；(二)证券交易场所依法决定临时停市，导致基金管理人无法计算当日基金资产净值；(三)基金合同约定的其他特殊情形。”同时，建议在这一条中增加一款，规定：前款规定的情形消失后，基金管理人应当及时支付赎回款项。(建议表决稿第五十三条)

(五)有的常委委员提出，根据行政处罚法的规定，行政机关在进行调查或者检查时，执法人员不得少于二人。建议本法在关于国务院证券监督管理机构进行调查或者检查的规定中增加这一内容。据此，法律委员会建议将草案三次审议稿第七十八条修改为：“国务院证券监督管理机构工作人员依法履行职责，进行调查或者检查时，不得少于二人，并应当出示合法证件；对调查或者检查中知悉的商业秘密负有保密的义务。”(建议表决稿第七十八条)

(六)有的常委委员提出，草案三次审议稿第八十三条第二款规定，基金管理人、基金托管人依法应当承担的民事赔偿责任，由基金管理人、基金托管人以其固有财产承担。对基金管理人、基金托管人违反本法规定应当缴纳的罚款和罚金，也应作出以其固有财产承担的规定。据此，法律委员会建议在草案三次审议稿第一百条第一款中一并作出规定：“依照本法规定，基金管理人、基金托管人应当承担的民事赔偿责任和缴纳的罚款、罚金，由基金管理人、基金托管人以其固有财产承担。”(建议表决稿第一百条第一款)

(七)有的常委委员提出，草案三次审议稿第九十七条对基金从业人员从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易活动及其他活动的，仅规定民事赔偿责任和行政责任还不够，还应当追究刑事责任。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“基金管理人、基金托管人的专门基金托管部门的从业人员违反本法第十八条规定，给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，依法承担赔偿责任；情节严重的，取消基金从业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(建议表决稿第九十七条)

(八)有些常委委员提出，草案三次审议稿在十几个条款中授权国务院证券监督管理机构对有关事项作出规定，这样，国务院证券监督管理机构的权力过大，建议删去这些授权性规定。有的认为，我国证券市场还不够成熟，如果不授予国务院证券监督管理机构制定具体规定的权力，难以适应证券市场监管工作中的复杂情况。有的认为，在制定有关具体规则方面授予国务院证券监督管理机构一定的权力是必要的，但有些涉及当事人重大权益的事项，应经国务院批准或者由国务院作出规定。有的认为，有些条款将法律、行政法规与国务院证券监督管理机构的规定并列起来，是不合适的。法律委员会经研究认为，目前我国证券市场活动还不够规范，实践中可能出现一些意料不到的情况，为了防范金融风险，保护投资人的合法权益，应该区分不同情况，有些重大事项应由法律、行政法规作规定，有些具体事项可以授权国务院证券监督管理机构作规定。据此，建议对草案三次审议稿有关条款分别不同情况作如下修改：一是，将第十六条第六项、第四十二条、第四十八条第五项、第五十条第五项、第六十六条第四项关于基金份额上市交易和终止上市交易的条件、关于禁止从事基金业务的人员范围、关于封闭式基金扩募或者延长基金合同期限的条件、关于公布招募说明书等文件的种类等，由法律、行政法规作规定，不再授权国务院证券监督管理机构作规定。二是，将第十三条第七项、第二十六条第八项关于由国务院证券监督管理机构作出设立基金管理公司、核准基金托管人资格的其他条件的规定修改为：经国务院批准的国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构规定的其他条件。三是，其他条款中授权国务院证券监督管理机构作规定的事项主要是一些程序性的问题，建议予以保留。同时，对有关条款中将法律、行政法规与国务院证券管理机构的规定并列的规定作了修改。

(九)有的常委委员提出，草案三次审议稿第七十二条第一款规定，基金份额持有人大会由基金管理人、基金托管人召集；第二款规定，代表基金份额10%以上的基金份额持有人有权自行召集持有人大会。同时，草案三次审议稿第七十五条还对基金份额持有人大会就审议事项作出决定的表决权比例作了规定。建议将这三项规定之间的关系表述得更清楚一些。据此，法律委员会建议将草案三次审议稿第七十五条第一款的表述修改为：“基金份额持有人大会应当有代表百分之五十以上基金份额的持有人参加，方可召开；大会就审议事项作出决定，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的百分之五十以上通过；但是，转换基金运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的三分之二以上通过。”(建议表决稿第七十五条第一款)

此外，根据常委会组成人员的意见，还对两个法律草案作了一些文字修改。

两个法律草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。

两个法律草案建议表决稿和以上汇报是否妥当，请审议。