开发利用土地的法律要求

出处：按学科分类—政治、法律 华南理工大学出版社《土地管理法手册》第156页（2905字）

土地的开发利用，主要是指开发土地、扩大耕地面积。其次也包括提高土地利用率，扩大复种面积和对土地实行综合利用。

1．开发土地

开发土地是指为了扩大耕地面积、充分利用土地而开垦荒山、荒地和开发河滩、海涂等土地的活动。国家鼓励有计划地开发尚未利用的荒山、荒地和河滩、海涂等，但对开垦和开发活动有严格的规定。

我国《环境保护法》第十条下款规定：“开垦荒地、围海围湖造地、新建大中型水利工程等，必须事先做好综合科学调查，切实采取保护和改善环境的措施，防止破坏生态系统。”因此，开垦荒地必须有计划地进行，必须和水土保持结合起来。根据我国《水土保持工作条例》的规定，下列地区为禁止开荒的主要地区：计有25°以上的陡坡地；风沙危害严重地区；崩山、滑坡危险区；产生泥石流地区；铁路、公路、河流、渠道两侧的山坡；水库淹没区周围、自然保护区、风景区、名胜古迹和重要历史文化遗产区；黄土高原地区的黄士丘陵沟壑区和高原沟壑区等。另外，开发土地必须注意保护自然环境，防止生态平衡的破坏。

为了加强开发土地的规划和管理，国家法律对开发利用土地规定了一定的审批程序。《土地管理法》第十七条明确规定：“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”因此，凡开发国有荒山、荒地和滩涂将直接用于农、林、牧、渔业生产的，应按上述规定，报县或县以上人民政府批准。一般说来，新建和扩建的农、林、牧、渔业等生产单位，需要开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，必须持上级主管部门批准的设计任务书或土地利用规划设计方案，向所在县级人民政府土地管理部门提出申请；开发跨地区的荒山、荒地、滩涂的，向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，并按规定的批准权限，由县级以上人民政府批准，地方各级人民政府的审批权限，应由省、自治区和直辖市具体规定。凡经县级以上人民政府批准的，可以将开发的土地使用权确定给开发单位，但所有权仍归国家。

《土地管理法》第三十四条又规定：“国家建设使用国有荒山、荒地以及其他单位使用的国有土地的，按照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨。”因此，开发国有荒山、荒地，不论是用于农、林、牧、渔业生产，还是用于国家建设，都必须履行严格的审批程序。这样规定的目的，是为了制止盲目开垦，防止水土流失和土地退化，有利于合理开发和保护土地资源，是国家强化土地开发管理工作的有效措施。同时，《土地管理法》又对开发国有荒山、荒地用于农、林、牧、渔业生产，与用于国家建设或其它方面规定了不同的审批程序。凡开发利用荒山、荒地用于农、林、牧、渔业生产的，不需按用于国家建设征用土地的审批程序办理，只需人民政府批准即可。这样规定的目的是为了鼓励人们开发国有荒山、荒地用于农、林、牧、渔业生产。

我国土地资源的总量丰富，尚未纳入农业生产的土地资源也还很多，但宜于开垦为耕地的并不多。据有关部门初步统计，我国荒地资源大约有16亿亩左右，其中宜于开垦为耕地的大约只有5．3亿亩，且分布不均。分布在东北的草原沼泽地约1．4亿亩，西北干旱盐碱土区约2亿亩，南方红壤丘陵区约1．2亿亩。在这些宜垦荒地中，约3亿亩属于相对易垦的。由此可见，我国开垦荒地的潜力不是很大，土地资源后备不足，因此，我们应尽量变易垦地为耕地，将能开垦的荒地因地制宜地全部用于发展农、林、牧、渔业生产。就是说，我们不能把开垦荒地看成是充分利用土地资源的唯一途径。除了要开垦荒地、把荒地变成耕地外，还应因地制宜地改造各种各样的农业用地。如利用荒地植树造林，提高土地覆盖率，把荒地加以利用和改良，使之成为天然和人工牧场，把一切可以利用的水面都变成渔业和各种养殖业用地，把一切丘陵山区都变成农副业的生产原料基地等等。只有这样才能提高土地的垦殖率和利用率，做到经济合理地确定农业的发展方向。这对于我们这样一个人多地少、耕地后备不足且分布不均的国家来说，具有极为重要的意义。

由于开发利用土地的活动，特别是短期内大面积垦荒必然要冒破坏原有生态平衡的危险，因此，任何开发土地的活动，一方面要遵循自然界的客观规律，在对荒地资源进行综合性考查和深入研究的基础上，科学地确定利用方向和分期分批的开发利用方案，切实按规律办事，以促成被开发土地的新的自然生态平衡。另一方面要严格按法律办事，因为国家立法是被实践肯定了具有成效的强制性的经济技术措施。只有严格按法律办事，才能禁止乱开荒山荒坡、毁林开荒、滥垦草原、盲目围湖围海，防止破坏农、林、牧、渔生产，防止造成水土流失和破坏生态环境。有关这方面的国家立法除了《土地管理法》以外，还有：《水土保持工作条例》、《中华人民共和国环境保护法(试行)》，《中华人民共和国森林法》，《中华人民共和国草原法》，国务院有关行政法规如《关于保护和改善环境的若干规定》、《农业部关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》等等。

2．提高土地利用率

对于仅作为活动场所和建设基地的土地来说，提高土地利用率就是指禁止荒废和浪费土地的行为，充分利用现有土地，同时建设用地要尽量占荒地和劣地，以提高土地利用率。这一问题我们已在前面作过介绍。而对于作为农业基本生产资料的农业用地，提高土地利用率就是指改革耕作制度，即改旱地为水田，实行水旱轮作，改种高产作物，改一熟制为多熟制，实行间套作，扩大复耕面积等等，以提高农业土地的利用率。使投入的一定耕地面积上的生产资料和活劳动发挥最大的经济效果。

改革耕作制度应从实际出发，严格按规律办事，要根据当时当地的自然、经济条件，建立相适应的耕作制度，同时要做到用地和养地相结合，即要做到用中养、养中用，以用促养，以养保用。可以这样认为，因地制宜地确定耕作制度，扩大复种面积，是我们充分利用现有农业用地，提高土地利用率的最好途径。

另外，提高土地利用率，我们还可以对土地实行综合开发和利用。根据土地具有多方面功能的特点，我们可以对土地实行多方面的开发和利用。若土地某方面功能在利用过程中受到损害，则在其他方面尽量恢复利用。如《土地管理法》明确规定，采矿取土后，能够恢复利用的土地，应尽量复垦或作其他用途。同时，土地的开发利用同其他资源的开发利用，也要统筹兼顾、合理安排。《土地管理法》第十六条下款规定：“在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。”这也是对土地实行综合开发利用的一个重要途径。