法国行政法

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第101页（2995字）

法国调整国家行政活动的国内公法。法国行政法调整的范围包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式以及行政活动的监督和责任等。

调整范围。 在法国，并非行政机关的所有行为都由行政法调整，其中一部分由私法调整。行政机关的哪些活动由私法调整，哪些活动由行政法调整，没有一部法律对此作出统一的规定，而是由法国行政法院和法国权限争议法庭在判例中提出划分标准，这些标准随着社会的发展在不同时期有所变化，学术界据此提出了不同的学说：①公共权力说。在19世纪绝大部分时间里，法国行政法院以公共权力作为适用行政法的标准。该学说认为，行政机关的活动可分为两类：一类是行使公共权力的活动，称为权力行为。在这类行为中，行政机关采取命令和禁止方式行动。这类行为适用行政法，受行政法院管辖。另一类为事务性活动，称为事务行为。在此类行为中，行政机关和当事人处于平等地位，采取合同方式行动，故受私法支配和普通法院管辖。在19世纪，国家的行政职能主要限于国防，警察、税收等活动，均为行使公共权力的行为，所以，行政机关的活动基本上都受行政法支配。但在19世纪末期，国家行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济生活，并为满足公共利益而提供大量的服务行为，如交通、通讯、卫生、救济等事业。这类行为虽不是传统的命令行为，但也不是私人行为，其不应受私法支配，而应当适用行政法。在这种情况下，公共权力说难以成立。于是，公共权力标准逐步被放弃了。②公务说。从19世纪末期至20世纪初期，法国行政法院在一系列判决中逐步放弃了公共权力标准，而改用公务标准。根据这一标准，行政机关直接以满足公共利益为目的的活动被确认为公务活动，适用行政法。行政机关的财产管理活动则被确认为非公务活动，适用私法。当然，行政机关在进行公务活动时，可以自行选择采用某些私法上的手段。第二次世界大战后，随着国家职能的变化，国家日益干预经济活动，或者把私人企业国有化，出现了大量的经济公务或工商公务。这些公务以前只是个别现象，适用的是民商法。此外，随着社会保障制度的建立，自由职业者组织同业公会等现象的产生，出现了社会公务和职业公务。这些公务的出现和发展，超过了以往行政法上公务的范围，从而又动摇了以公务标准作为适用行政法和由行政法院管辖的基础。③多元标准说。随着行政管理职能的日益扩大，传统的公共权力说和公务说均只能解释一部分行政活动，而难以说明整个行政活动。于是，在行政法院的审判实践和行政法学理论上出现了多元标准说，即不再以一个基本观念为标准，而是以不同角度提出数个标准来区分公私法。其多元标准主要包括：公共利益说，认为公共利益比公务的范围广；新公共权力说，认为公共权力不只限于行使命令权而包括行政机关不受私法支配的一切行为。此外，还有的学者以区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权方面或以区分广义行政法和狭义行政法方面来提出不同的标准和主张。总之，随着行政活动的日益发展，不可能用某种单一学说和标准去区分公法和私法。

历史发展。 法国行政法是随着法国行政法院的诞生、发展而逐步形成、发展和完善的。在法国大革命后，封建贵族把持的高等法院经常反对新政权的改革措施，于是法国制宪会议于1790年8月通过一项重要法律，规定“立法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不能以任何方式妨害行政机关的活动，也不能审理行政人员的职务活动，违者以渎职罪论”。由于法律不允许普通法院解决行政争议，于是此后行政争议由行政机关自行解决。最初，由处理行政事务的行政官员同时受理行政争议案件，这样，行政官员同时成为“法官”。1799年，拿破仑政府成立专门的国家参事院，作为国家元首的咨询机关，由其受理行政争议案件，并向国家元首提出解决的方案，以国家元首的名义作出裁决。至1872年，国民议会颁布法律规定，国家参事院有权以法国人民的名义直接行使审判权，行政争议的处理不再报国家元首裁决。从此，国家参事院在法律上成为法国真正的最高行政法院。不过，行政法院受理案件，除法律有特别规定外，当事人必须先向部长申诉，对部长的裁决不服才可向行政法院起诉。直至1889年，法国行政法院才在卡多案的判决中，确立了一项原则：当事人对行政机关的决定不服，可不经部长裁决而直接向最高行政法院起诉。自此以后，最高行政法院对于行政争议案件取得了普遍的管辖权，从而标志着法国行政法院体系的完全建立。由于确立了公共行政不受司法权干涉原则，法国形成了独特的行政法院系统。行政法院审理案件不受民法契约和私法的约束，逐步创立了一套新的规则，形成一个规范审理行政案件的新的法律体系，即行政法。

法的渊源。 法国行政法目前有以下渊源：①宪法中有关行政的条文，如关于总统、总理的权限范围、议会和政府的权限划分等规定，以及“自然人在行政诉讼中的辩护权”“行政司法独立”和“行政法院有权撤销或改变行政机关的决定”等条文。②行政法律，即由法国国民议会通过的有关行政管理的规范性文件，其法律效力仅次于宪法。在法国，宪法委员会可对法律是否违宪作出决定，但此种决定应在法律颁布之前作出。法律一经共和国总统颁布，即对任何人都有拘束力，任何个人或组织都无权怀疑其合宪性。③条例。总统、总理在其职权范围内制定和颁布的具有普遍约束力的命令，以及其他行政机关制定和颁布的具有普遍约束力的规定，统称条例(见法国行政条例)。条例的法律效力低于法律，也低于判例和国际条约，可受司法审查，如被确认为违宪、违法、违反判例原则或与国际条约相抵触，可以被撤销。④行政判例，即由行政法院法官通过行政审判而确立的有关行政活动的基本原则，另外，法国权限争议法庭关于管辖权争议的判决中确定的一般性规则也是行政法的渊源。这些判例的效力虽然低于法律，但高于条例，实际上起到了补充法律的作用。⑤国际条约。凡和行政管理有关的国际条约和协定，经过法定程序批准或通过，即具有普遍约束力，成为行政法的渊源。

法律特征。 法国行政法具有以下几个特征：①独立的行政法院系统。法国有行政法院和普通法院两个互相独立的审判系统，前者受理行政案件，后者受理刑事、民事案件。当某些诉讼案件究竟属于行政法院还是普通法院管辖有争议时，由权限争议法庭裁决。而在英美等国家，行政案件和刑事、民事案件都由普通法院受理，没有独立的行政法院系统。②行政法自成独立的法律体系。在法国，一般私人之间的法律关系，由私法调整，而行政机关和公民、组织之间的关系，凡没有法律特别规定必须适用私法的外、原则上都适用行政法。而在英美等国家，行政活动原则上适用和私人活动相同的法律。③在行政法领域适用判例法。尽管法国是典型的成文法国家，在民事、刑事法律中不承认判例的普遍约束力，但在行政法领域，不仅承认判例的法律效力，而且行政法的许多重要基本原则，都是通过行政判例而确立的。④没有形成完整统一的行政法典。法国行政法虽然形成了一个独立的法律体系，但由于行政法调整的领域十分广泛，加上行政事务的复杂性，行政活动的灵活性、多变性，故法国和其他国家一样，未能制定出一部综合统一的行政法总法典。