行政

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第530页（2823字）

行使权力、执行政策、管理内外事务的国家职能或其他组织职能。在不同的场合，人们通常在不完全相同的意义上使用“行政”一词，其主要用法包括：①一般行政与国家行政。一般行政指组织的一种职能——组织的执行、管理职能。任何组织，其要生存和运作，都必须具有执行和管理职能。“执行”是相对于“决策”而言的。决策是确定组织的目标、纲领和行动方案，执行则是贯彻实施决策所确定的目标、纲领、方案。“管理”是相对于“运作”而言的。运作是组织开始运转，组织的成员进行活动，管理则是对组织的运作进行规划、控制，对组织成员的活动进行组织、指挥、协调、监督，以保证组织目标的实现。很显然，一个组织没有决策不行，没有决策就会失去目标、方向；没有运作也不行，没有运作，组织的目标就不可能实现。同样，一个组织，不能没有执行和管理，没有执行和管理，决策和运作就无法联系起来，决策无法贯彻到运作中去，运作就会无向、无序，整个组织就会处于盲目和混乱的状态，最终不可能存在下去。一般组织(无论是社会组织还是国家组织，无论是企事业组织还是学术组织)的执行、管理职能均为行政——“一般行政”。所谓“国家行政”，则指一种国家职能——国家行政机关执行法律、政策，管理国家内政外交事务的职能。国家是一种特殊的组织，国家这种特殊组织的“决策”，主要体现于制定法律和政策，从而作为行政的“执行”，就主要表现为执行法律和政策，国家这种特殊组织的“运作”主要体现于国家的内政外交活动，从而作为行政的“管理”，就主要表现为管理国家内政外交事务。“国家行政”是相对于“国家立法”和“国家司法”而言的。“立法”是制定法律，确定国家基本政策，行政是执行这种法律和政策。“司法”也是对法律的执行。行政与司法的区别在于：行政是通过管理国家内政外交事务而执法；而司法则是通过审理、裁决各种争议、案件而执法。②静态行政与动态行政。行政既然是指一种职能——执行和管理的职能。那么行使此种职能的机关、机构即为行政机关，行政机构；行使此种职能的活动、行为即为行政活动、行政行为。所谓“静态行政”，即指行政机关、行政机构，其涵义为被赋予相应职能的组织单位；所谓“动态行政”，即指行政活动、行政行为，其涵义为相应组织职能的运作。人们使用“行政”，有时赋予其静态的涵义，有时赋予其动态的涵义，其区别在于相应职能的状态：所在与所为。所在为静，所为为动，享有行政职能的机关或机构为“静态行政”，行使行政职能的活动或行为为“动态行政”。③形式行政与实质行政。行政，这一概念本来是人们根据国家职能的内容所作的界定，以区别于立法、司法。但是国家机关依不同职能分设以后，人们往往不再依各国家机关行使职能的内容，而是依国家机关的划分来界定行政、立法、司法等概念：“行政”即指国家行政机关的行为，“立法”即指国家立法机关的行为，“司法”即指国家司法机关的行为。这种界定在一般意义上，特别是在严格的三权分立的制度下，与依国家职能内容进行界定应该说是一致的，不应该存在矛盾。因为国家机关原本是根据国家职能的内容划分的，之后再根据国家机关的划分来认定国家职能，二者从理论上讲应当是一致的，不应有差别。但是根据职能内容和根据机关划分来界定“行政”，二者事实上还是存着差别的，并非完全一致。这是因为：第一，国家是一个很大的组织，各国家机构也有相当庞大的系统，实际上是一个小组织。它们对外作为国家机构行使国家职能，对内作为一个小的组织系统，也有其内部职能。这种内部职能并非与其对外行政的国家职能完全一致，例如权力机关和司法机关内部都有自己的人事、财务、后勤等事务，这些事务并非立法、司法，而属于行政性质；作为行政机关，在其内部也要制定某些规则，裁决处理某些内部争议，行政机关内部的这些事务也并非国家行政，而是具有一定立法、司法性质的。第二，现代社会，由于科技的进步，经济的发展，立法和司法的事项愈益具有了技术性，由于议会议员和普通法官不具有行政官员对于相应事项所具有的专门经验、专门技术和专门知识，于是议会常常授权行政机关进行有关行政管理事项的立法，原为法院管辖的涉及行政管理事项的争议案件也部分转由行政机关裁决。这样，行政机关就不仅行使执行、管理职能，而且也行使一定的立法和司法职能。(制定行政法规、规章，裁决部分民事和行政争议)。在这种情况下，行政职能与行政机关的职能就不完全一致了。行政职能不仅行政机关具有，立法机关和司法机关也具有；行政机关的职能不仅包括行政职能，也包括一定的立法和司法职能——准立法、准司法职能，即行政立法和行政司法职能。由于二者存在差别，内涵和外延均不一致，故行政法学界将二者的概念予以区别：前者学界称之为“实质行政”，即依职能内容为标准对行政的界定；后者称之为“形式行政”，即依国家机关划分为标准对行政的界定。④作为行政法调整对象和行政法学研究对象的行政。对于人们在不同场合使用的不同涵义的“行政”，有些是行政法的调整对象，有些并不是行政法调整的对象。首先，行政法只调整国家行政，而不调整整个一般行政。行政法是关于国家行政的法，规定的是有关国家行政的主体、职权、行使职权的方式、程序以及对国家行政主体行使职权行为的控制、监督等。行政法并不调整企业、事业组织、社会团体及私人组织的行政，这些组织的行政，由有关社会、经济、劳动等的法律、法规以及相应组织的内部章程调整。其次，行政法主要调整形式行政，一般不调整非行政机关的实质行政。对于国家行政机关的组织、行为、活动程序，不管其内容是“行政”性质的，还是“准立法”或“准司法”性质的，如行政立法、行政司法等，甚至对于具有一定民事性质的行政合同，均是行政法的调整对象。而对于国家立法机关，国家司法机关的内部行政，如人事、财务、后勤等，虽然其行为具有行政性质，一般也不列入行政法调整的范围。有些行政法律、法规，如公务员法、行政监察法等，虽然也适用或部分适用于其他国家机关，但此种适用通常不是自然而然的，而是要经有关法律加以专门的特别规定。第三，行政法既调整静态行政(如行政组织法)，也调整动态行政(如各种行政行为法、行政程序法)，但以调整动态行政为主。调整静态行政的行政法一般是相对稳定和较少变化的，而调整动态行政的行政法因其调整对象范围广泛，且其变化性较大，故相应法律、法规的数量远超过调整静态行政的行政法。行政法学的研究对象与行政法的调整对象是相适应的。作为行政法调整对象的国家行政自然是行政法学的研究对象，而非行政法调整对象的一般行政，则为行政学的研究对象。当然，行政法学在研究国家行政时，有时也有必要附带地研究一般行政，因为国家行政作为行政的一种特殊形态，也必然有一般行政的共性。根据科学研究的方法论，要深刻地认识个性，必须全面地探讨共性；要正确地把握共性，必须深入地发掘个性。这一点是行政法学研究对象与行政法调整对象不完全一致的地方。