民族区域自治制度

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第312页（3527字）

在中华人民共和国统一领导下，少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的政治制度。是保证各民族平等团结，最终解决好中国境内民族问题的一项重要制度。这项制度的形成和确立，是马克思主义民族理论同中国境内民族问题的特点相结合的过程。

旧中国是半封建半殖民地的国家，在这里，连资产阶级民主自由都没有，统治阶级实行的是残酷的民族压迫政策。中国共产党自登上政治舞台领导人民革命的第一天起，就坚决反对旧中国政府推行的民族压迫、歧视、同化和残杀政策，高举民族平等、团结、互助、合作的旗帜，提出各种设想和主张，努力探索解决中国民族问题的途径。早在1922年7月举行的中国共产党第二次代表大会上就提出了“民族自决自治”，“反对割据式的联省自治和大一统的武力统一，首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国；同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又因尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、新疆自治邦，再联合成为中华联邦共和国”的主张。1931年11月，中华工农兵苏维埃全国第一次代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《关于中国境内少数民族问题的决议案》，承认民族自决权。1934年1月，中华工农兵苏维埃全国第二次代表大会修改通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》宣布，“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权”，有权“加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的区域自治。”1935年1月，中共中央《关于政治形势与任务》的决议中指出，“争取少数民族接受中共产党的领导，这对于中国革命的前途有决定的意义。”同年12月20日，中国工农红军到达陕北后，以陕北人民政府名义对内蒙古人民发出宣言，号召内蒙民族共同战斗，反对日本帝国主义，保证内蒙古人民有权按照自主原则成立自己的政府，有权与其他民族结成联邦关系，也有权完全分立出去，尊重蒙古民族的风俗习惯和宗教信仰。1938年11月6日，中国共产党六届六中全会上，毛泽东提出，允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。1940年4月和7月，中共中央西北工委拟订并经中共中央书记处批准关于回族问题和蒙古族问题的提纲，重申团结各民族共同抗日原则，揭露帝国主义利用国内民族矛盾挑拨民族分裂的阴谋，宣传少数民族有管理本民族事务的权利。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》规定，实行民族区域自治政策。1945年6月5日，董必武赴美出席联合国成立大会期间，在华侨举办的演讲大会上的讲演中说，关于少数民族问题，中国共产党向来就主张国内各民族必须平等，而各少数民族都应该有自决权。1945年中国共产党在延安召开第七次全国代表大会，在国内民族问题上，决定实行民族区域自治政策。

中国共产党在民主革命时期提出的关于少数民族问题的上述构想和主张，其实质是实现民族平等、民族团结和扶持弱小民族，反对任何形式的民族压迫制度。因此，在尚不具备建立民族自治地方的地区，人民政府在其各项工作中努力体现民族平等、民族团结和扶持少数民族的精神；在有条件并且革命形势发展允许的地区则建立带有民族区域自治性质的自治区或者正式建立民族区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族管理本民族内部事务。如1935年红军经过四川甘孜地区，曾帮助藏族人民建立博巴政府。根据1941年《陕甘宁边区施政纲领》，在回族聚居的陕甘宁边区关中分区正宁县建立回民自治村；在三边分区的城川县建立蒙民自治区。1947年4月，内蒙古人民代表会议通过《内蒙古自治政府组织大纲》，同年5月1日内蒙古自治区于内蒙古东部乌兰浩特宣告成立。这是新中国成立前建立的规模最大、规章制度比较健全的民族自治区，它为建国以后推广区域自治提供了经验和范例。1949年9月中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”，1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》明确规定：凡少数民族自治地方统称为自治区，并依其人口多少及区域大小等条件区分为相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上行政地位的民族自治区；凡少数民族聚居地区，均应实行具有不同层次行政地位的区域自治；自治区内汉族人民特别多的地区，应建立民族民主联合政府；自治区分为：以一个少数民族聚居区为基础建立的自治区，以一个大的少数民族聚居为基础并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区，以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治区。1954年《宪法》明确规定，在少数民族聚居地区，实行区域自治，建立自治区、自治州、自治县三级自治地方，在不能建立自治区、自治州、自治县的少数民族聚居地区，可建立作为民族区域自治补充形式的民族乡。根据宪法的上述规定，对中华人民共和国成立以来建立的民族自治地方的行政区域地位进行了必要的调整。其后，我国历次修改通过的宪法都规定了实行民族区域自治，尤其是1982年现行《宪法》对民族区域自治的规定，比前三部宪法更加完善和具体。1984年5月，第六届全国人民代表大会第二次会议通过根据1982年《宪法》制定的《中华人民共和国民族区域自治法》。我国实行民族区域自治的地方，依其实行区域自治的民族的组成状况分为三种：一种是，如西藏自治区，它是以藏族聚居区为基础建立的一个少数民族的自治地方；第二种是，如新疆维吾尔自治区，它是以一个人口较多的维吾尔民族聚居区为基础，并包括若干人口较少的哈萨克、蒙古等其他少数民族聚居区所建立的少数民族自治地方；第三种是，如青海省新西蒙古族藏族自治州，它是以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方。民族自治地方的名称，一般是按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序确定。

民族区域自治制度，是中国共产党领导中国各族人民在进行革命斗争过程中，经过长期探讨和摸索终于找到的旨在解决中国民族问题的惟一正确制度。它符合中国国情，有许多特点和优点。这项制度，是民族自治和区域自治、经济因素和政治因素的正确结合，是国家统一和民族团结的正确结合。在这个制度下，不仅聚居的少数民族享有自治权利，散居的少数民族也有通过建立民族乡的方式享受管理本民族内部事务的权利。我国少数民族的分布特点是大分散小集中，一个民族往往在多个省、自治区境内拥有聚居区，而聚居区的规模也不大。从全国各民族居住的地理方位上观察，中国境内56个民族，由于众所周知的历史原因决定，散居杂居在各个省、市、自治区境内。我国少数民族自治地方境内，均有或多或少的汉族聚居区。除了单一的民族自治区西藏和少数民族占多数的新疆维吾尔自治区之外，在其余三个自治区内，汉族同胞占自治地方总人口的大多数或绝大多数。这种民族分布状况说明，我国民族区域自治制度，一方面体现了各民族之间的团结和睦，另一方面也反映了汉族和少数民族之间的相互支持，对于挫败国内外敌对势力有利无弊。在统一的多民族国家的国土范围内设立少数民族区域自治的实践，可以说是我国的独创。在历史上，有些社会主义国家，通过联邦制实现民族平等、民族团结和各民族之间的互助合作；而中国则从本国的实际情况出发，运用民族区域自治实现民族平等、民族团结和各民族之间的互助合作，并且这种平等、团结、互助的社会主义民族关系将得到不断地巩固和加强。历史的事实是，在中国，主要是汉族帮助了少数民族，今后还将一如既往地继续扶持和帮助少数民族。但是，“帮助”，无论在国内或在国际上，都是相互的。毛泽东在50年代中期就曾指出过，“少数民族在政治上很大地帮助了汉族”，“他们加入了中华民族这个大家庭，就是在政治上帮助了汉族”，“少数民族在政治上、经济上、国防上，都对整个国家、整个中华民族有很大的帮助。”(《毛泽东选集》第5卷，中国人民解放军战士出版社，1977年版，第154页)民族区域自治制度，是在民族平等、团结、互助合作的思想指导下建立起来的，它有深厚的群众基础，有强大的生命力。据1991年的统计，我国少数民族区域自治地方现共有159个，其中有5个自治区，30个自治州，124个自治县(旗)。民族自治地方占国土面积的63．7%，实行区域自治的民族人口有5900多万人，占全国少数民族总人口的77%。除了5个自治区以外，其他许多民族自治地方都制定了自治条例和单行条例。